Для носителя СПИДа смертельной может оказаться инфекция, которой нормальный человек даже не смог бы заразиться. В пораженной СПИДом политической системе преуспевают идеи, которые быстро выбраковывает нормальная. В современной России остался только один относительно действенный барьер иммунной защиты от деструктивных идей — правительство, но и он становится все менее надежным.
В начале нынешнего десятилетия существовало множество фильтров для политических инициатив: парламент и губернаторы, СМИ и политические партии, крупный бизнес и отдельные ведомства. По мере того как прочие фильтры истончались, нагрузка на последний из них — правительство — росла.
Если в стране парламент слаб, но потребность в учете и согласовании интересов разных групп все равно существует, она найдет свое выражение в каком-то другом «месте для дискуссий». В результате в какой-то момент главным представительным органом в России стало правительство. Ведомства, защищая различные группы интересов, начали играть роль, которую в другой ситуации могли бы играть политические партии. Действенность системе придавал регламент работы правительства, который позволял ведомствам блокировать или существенно затягивать принятие нежелательных для них решений. Тем самым создавалась некоторая гарантия, что представляемые ими интересы будут учтены.
Взяв на себя часть функций парламента, правительство попробовало имитировать внутри себя и разделение властей. В 2004 году функции прежних ведомств были разделены между министерствами, службами и агентствами. Первые занялись парламентской деятельностью, нормотворчеством, вторые — с их проверками, штрафами и предписаниями — стали полицией и судом, а агентства реализовывали функции собственно исполнительной власти.
Как и в стране в целом, идея разделения властей внутри правительства потерпела поражение. В большинстве случаев разделение оставалось формальным. Министерством, службой и агентством продолжали руководить представители одной команды, а некоторых ведомств (например, Федеральной антимонопольной службы) реформа и вовсе не коснулась. Последнюю точку в этой истории поставил Дмитрий Медведев, подписав на шестой день своего президентства указ, который подчинил федеральные службы и агентства федеральным министерствам.
Ситуация, когда разработчик правил, проверяющий, судья и исполнитель совмещены в одном лице, чревата очевидными рисками. И все же ошибки или произвол могут пресечь коллеги по правительству. Если у них хватит компетентности в вопросе, заинтересованности в нем и готовности идти на конфликт, они могут отказаться от согласования документа.
По неудачному стечению обстоятельств персональный стиль нового премьера, Владимира Путина, требовал ликвидации и этого, практически последнего способа выбраковки деструктивных ведомственных инициатив. По свидетельству руководителя ФАС Игоря Артемьева, Путин «сразу же сказал, что не позволит десяти ведомствам пять лет согласовывать один проект решения». Сначала неформально, а затем уже и официально, за счет изменения регламента работы правительства, ведомства стали терять право решающего голоса в принятии решений — оно перешло к вице-премьерам и их аппарату. «Раньше редко когда сотрудник аппарата мог на заседании правительства встать и сказать, что я не прав, теперь же мы можем получить уже готовый документ, который нужно исполнять, — рассказывал тот же Артемьев в интервью «Ведомостям». — Поэтому в новом формате работы нужно «сканировать» все совещания вице-премьеров, чтобы успевать вносить свои замечания».
«Успевать вносить замечания» в аппарат — это действительно «новый формат». Еще совсем недавно главный представительный орган страны, правительство, превратилось в расширенное совещание при премьере. Уровень иммунитета политической системы к деструктивным идеям низок как никогда, и желающий без труда найдет множество примеров. К старым вопросам «Что у нас с судом?» и «Что у нас с парламентом?», увы, добавился новый: «Что у нас с правительством?».
Автор — старший научный сотрудник Академии народного хозяйства.