Почва для дискуссий: как стимулировать добросовестное поведение природопользователя

Татьяна Кириллова Автор

Цель саммита«ТЭК и право. Время объединять усилия» — объединение усилий не только юристов различных компаний, но и различных функций. На сессии, посвященной вопросам возмещения вреда почвам, в дискуссии участвовали представители юридической, экологических функций и подразделений по работе с органами государственной власти. Подробнее — в колонке Татьяны Кирилловой, руководителя практики недропользования и экологии «Газпромнефть Экспертные решения».

Проблематика возмещения вреда окружающей среде затрагивает широкий спектр правоотношений, от этики до экономики, и является одной из самых дискуссионных как в профессиональной среде, так и в обществе. Развитие общества и экономики всегда сопряжено с антропогенным воздействием на окружающую среду, этот факт положен в основу принципов охраны окружающей среды. Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде, а также презумпция экологической опасности… Практически в любом споре о возмещении вреда можно найти ссылку на указанные принципы, и трактуются они зачастую против природопользователя.

Хотя, на наш взгляд, данные принципы должны прежде всего стимулировать добросовестное поведение и заинтересованность не только не допускать загрязнений, но и как можно скорее ликвидировать их последствия. Собственно, возможно, так оно изначально и задумывалось.

Экологический аспект

Применительно к нефтезагрязнениям почв необходимо учитывать, что разные виды почв имеют различную реакцию на них. Одновременно происходит два процесса: трансформации нефти в почве и трансформации почвы под влиянием нефти. Эти процессы нелинейны и зависят от многих факторов. Так, внесение малых доз нефти в дерново-подзолистую почву может приводить к стимуляции биологических процессов относительно незагрязненного контроля, в черноземах микробный пул слабее подвергается влиянию нефтезагрязнения. При этом продолжение увеличения дозы нефтезагрязнения приводит к угнетению всех процессов по интегральным показателям.

В то же время почва имеет свойства к самовосстановлению и в ряде случаев процесс может быть эффективен и без участия человека. При оценке критичности степени загрязнения и необходимости проведения рекультивационных мероприятий целесообразно проводить интегральный учет различный показателей: состав нефти, свойства почв, климатические условия, биоразнообразие. На сегодняшний день в России отсутствуют единые подходы к оценке и нормированию нефтезагрязнений. Но чтобы мероприятия по охране и восстановлению почв были эффективными, для каждого ландшафтного района необходимо знать природные механизмы самоочищения, факторы, ускоряющие этот процесс, количественные критерии, характеризующие разные стадии изменения нефти, почв, растительности, а также скорость их восстановления. Все указанные аспекты должны учитываться природопользователем в проекте рекультивации.

Максимальный срок рекультивации почв — 15 лет, а срок исковой давности для предъявления требований о возмещении вреда — 20 лет. Эти цифры позволяют сделать предположение, что изначальная идея законодателя выглядела так: если не смог устранить последствия загрязнения, государство законсервирует земельный участок и предъявит требование о возмещении вреда в денежном виде, рассчитанное по методике. Однако на практике все складывается иначе.

Правоприменительный аспект

Иски о компенсации вреда почвам могут отличаться по составу требований, условно можно выделить три основных:

«Убрать» — возместить в натуре, то есть провести рекультивацию нарушенных земель.
«Заплатить» — возместить вред в денежной форме.
«Убрать и заплатить» — возместить вред в натуре и оплатить расчет ущерба в денежной форме.

Важно отметить, что законодатель, предоставляя такое многообразие вариантов требований, не устанавливает правил, когда и какое требование может быть заявлено. И истец на практике не ждет 15 лет, отведенных на разработку и реализацию проекта рекультивации нарушителем. Более того, есть кейсы, где заявляются только требования о возмещении вреда в денежной форме, которые удовлетворяются, а рекультивация в натуре не производится в течение длительного периода. К чему это приводит на практике?

Получается, что для природопользователя, который, соблюдая законодательство, сообщает об инциденте и проводит рекультивацию, наказание будет таким же, как и для недобросовестного природопользователя, который никаких действий по рекультивации не предпринимал. И тот и другой могут быть привлечены к административной ответственности и рискуют в течение 20 лет получить требование о возмещении вреда в денежном виде, которое предприятие должно оплатить за счет чистой прибыли. С правовой точки зрения требование о возмещении вреда почвам в денежном виде в случаях, когда природопользователь действовал добросовестно и осуществил рекультивацию, восстановил состояние земельного участка, фактически будет нести не столько компенсаторную функцию, сколько двойную имущественную ответственность, цель которой «показательное наказание».

Компенсация сверх возмещения вреда — штрафные или показательные убытки в англосаксонском праве и некоторых континентальных правопорядках, — как правило, не обладает компенсаторной функцией, а скорее квалифицируется как средство наказания и сдерживания. Есть мнение, что это актуально для защиты окружающей среды: стремление извлекать сверхприбыль при использовании природных ресурсов может снижать степень заботливости о сохранности среды. Между тем зарубежные исследователи отмечают, что для достижения цели предупреждения правонарушений сам по себе размер взыскания не является достаточным условием, так как фактически издержки могут полностью или частично перекладываться на других лиц через ценовые (рыночные) и другие экономические механизмы. Недавняя новелла по «окрашиванию» экологических платежей и направлению средств на ликвидацию накопленного вреда и оздоровление окружающей среды, безусловно, может влиять на теоретическую правовую квалификацию возмещения вреда в денежной форме, однако сути «показательных убытков», на наш взгляд, не меняет.

Утилитарные вопросы

Дополнительно к этому необходимо учитывать, что проблематика возмещения вреда почвам имеет не только теоретический аспект, но и строго утилитарные вопросы — по какой методике считать и у кого есть полномочия предъявлять требования. По общему правилу расчет компенсации вреда почвам осуществлялся по Методике 238 (Приказ Минприроды России от 08.07.2010 № 238), за исключением почв, находящихся на землях лесного фонда, к которым применяется Методика 1730 (Постановление Правительства РФ от 29.12.2018 № 1730).

Лес — совершенно особая экосистема, где почва представляется одним из компонентов, и в качестве базового показателя для расчета причиненного лесам вреда используется стоимость древесины, и расчет вреда обычно осуществлялся по Методике 1730. Однако с февраля прошлого года после внесения изменений в Методику 238, широкое распространение получают кейсы, где возмещение вреда землям рассчитывается и по Методике 238, и по Методике 1730. И этот феномен требует отдельного обсуждения. Наличие споров о применяемых нормах подтверждает гипотезу, что от метода только «кнута» необходимо уходить.

Принимаемые в текущих реалиях судебные акты о возмещении вреда совершенно точно не стремятся увидеть потребность в стимулировании и защите добросовестного поведения природопользователей. Хотя отдельные решения Конституционного суда и обзоры Верховного суда намечают тренд в данном направлении. Хочется надеяться, что в судах мы уйдем от формализма и парадигмы, что раз есть загрязнения, значит, природопользователя необходимо непременно наказывать «рублем». Верим, что суды будут учитывать, что он делал превентивно и оперативно после нарушения, каково реальное состояние земельного участка после рекультивации, реальное наличие невосполнимых и трудновыполнимых потерь, а не просто презюмировать их наличие. К слову, намечается также тенденция привлечения экспертных организаций для получения объективной картины состояния земельных участков и снижения размера требований. Однако пока говорить о сложившейся практике в данном подходе сложно.

Можно с уверенность сказать, что правовое регулирование вопросов возмещения вреда на практике является дискуссионным и, безусловно, имеет огромное влияние на поведение природопользователя и, как следствие, соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду.

Есть надежда, что от исключительно карательно-взыскательной модели мы сможем перейти к сбалансированному подходу, когда превалирует оперативная натуральная форма возмещения вреда почвам.

А механизмы денежной компенсации будут применяться только в случаях, когда природопользователь ведет себя недобросовестно и/или восстановить участок до фоновых показателей невозможно. На наш взгляд, это может как стать драйвером для оперативного устранения нарушений, так и стимулировать реализацию превентивных мер. Требуется активно развивать современные технологии как в части производства, так и в процессах, связанных с устранением нарушений, — от этого напрямую зависит будущее окружающей среды и благополучие человека.