Невиноватый Чубайс: разрешит ли реформа институтов развития проблемы инноваций в России
Недавно российское правительство решилось на шаг, который продолжительное время обсуждался в экспертной среде, но не выходил за пределы круглых столов и залов заседаний. Оно реформировало такой инструмент управления технологическими и отраслевыми процессами, как институты развития. В этой связи в новостном фокусе оказался Анатолий Чубайс, возглавлявший «Роснано», а также результаты, которых эта госкорпорация достигла за годы своего существования. Все вместе это породило дискуссию о пользе институтов развития для российской экономики.
Зачем нужны институты развития
Институты развития — распространенный в мире инструмент, цель которого, в частности, заключается в содействии процессам появления и распространения технологий и развитию соответствующих бизнесов. Еще десятилетие назад в литературе, обсуждавшей институты развития, говорилось, что такие институты помогают исправить так называемые провалы рынка — решения частных экономических агентов, в том числе инвесторов, которые приводят к неоптимальным для общества результатам. Однако теперь все чаще речь идет о том, что институты развития позволяют не только контролировать провалы рынка, но и создавать сами эти рынки.
Конечно, в таком утверждении содержится некоторая путаница, заключающаяся в смешении двух разных понятий — рынка как системы институтов и рынка как специализированной площадки, на которой создаются, продаются, покупаются и потребляются определенные товары и услуги. Институты развития позволяют создавать рынки именно во втором смысле. Многие из новых изобретений, которые затем трансформировались в товары и услуги, производство, торговля и потребление которых образовывали новые рыночные сегменты, появились благодаря участию государства. В частности, институты развития играют важную роль в фармацевтической индустрии, способствуя созданию новых лекарств и соответствующих им рынков. Такие всемирно известные технологические истории успеха, как iPhone или Кремниевая долина, также получили большую технологическую и финансовую поддержку от государства.
«Государство — это блондинка с динозавром на улице»: правила венчурного бизнеса от Анатолия Чубайса
Участие институтов развития в формировании новых компаний и отраслей в значительной мере определяется тем, что новые технологии связаны с крайне высокой неопределенностью. Часто такие технологии не имеют предшественников, не связаны с существующими технологическими парадигмами. Поэтому они не оценены рынком, который не может подать инвесторам никаких внятных сигналов, позволяющих оценить экономическое будущее соответствующих идей. Коммерческие банки не очень хотят брать на себя финансирование проектов, связанных с высокими рисками. В таких ситуациях ход делает государство, в том числе и силами институтов развития предлагая командам разработчиков «терпеливое» финансирование.
Другой причиной участия институтов развития в экономике может быть необходимость решения координационных проблем: частные инвесторы готовы вкладываться в определенный бизнес, когда государство берет на себя финансирование необходимой для этого бизнеса инфраструктуры. Таким образом, например, компания Intel согласилась на создание своего подразделения в Коста-Рике, а Boeing перенес производство некоторых деталей в Марокко.
Что пошло не так
После такого знакомства с институтами развития у читателя может возникнуть впечатление о них как о важном для экономики и функциональном инструменте, позволяющем решать задачу формирования новых и более сложных отраслей экономики. Однако правильно или обманчиво это впечатление, зависит от того, в какую институциональную и культурную среду попадает такой инструмент. В России он попал в среду, которая не до конца поняла его возможности, а также изменила его функционирование.
Начнем со свойств бюрократической машины, которая в значительной мере приводила этот инструмент в действие. Во-первых, эта машина отличается высокой централизацией принятия решений, располагающейся наверху строгой иерархической структуры. Спорные шаги этой машины неизменно воплощаются в экономическую политику, в том числе реализующуюся через институты развития. В их случае примерами таких спорных шагов стало в том числе финансирование различных спортивных проектов, включая Олимпийские игры или футбольные клубы. Их поддержка государством имеет определенное значение, в частности, для поклонников соответствующих видов соревнований и спортивных команд. Однако экономический эффект от них преимущественно отражается на стороне затрат, нежели доходов.
Другие свойства бюрократической машины связаны с устойчивыми традициями управления, в том числе все еще плохо воспринимающими задачи, отличающиеся высоким уровнем неопределенности. При этом, как отмечалось выше, принятие риска и его последствий как раз и является ключевой причиной, по которой институты развития выходят на сцену. Если те, кто непосредственно работает в институтах развития, накопили большой опыт и понимают масштаб неопределенности, которым характеризуются соответствующие проекты, то дополняющие их органы власти, в том числе занимающиеся проверками и применением санкций, по всей видимости, не обладают ни адекватными оценками результативности в инновационных сферах, ни мотивацией более умеренно реагировать на провалы.
Однако гигантские корпоративные исследовательские бюджеты связаны именно с тем, что процесс исследований и разработок — это множество пробных шагов, которые нужно профинансировать, но подавляющее большинство которых не приведет ни к какому положительному результату. Лишь у отдельных сегментов российского государства есть понимание этого обстоятельства, но эти сегменты все еще не формируют критическую массу, заставляющую изменить содержание политики. В результате нередко возникают ситуации, когда руками институтов развития власти помогают становлению технологичного бизнеса, а другими руками открывают уголовные дела за несоблюдение рутинных административных процедур, в том числе когда успешно зародившийся бизнес пробует масштабировать свой выпуск.
Эта проблема далеко не нова. Она отражена в отрывке из экранизации романа Александра Солженицына «В круге первом», когда инженер Бобынин пробует объяснить главе МГБ Абакумову, что научные результаты не являются простой функцией от размера выделенного финансирования и установленных чиновниками сроков исследования. Однако министра доводы инженера не заинтересовали — не только потому, что он обещал Сталину добиться соответствующих технологических результатов в кратчайшие сроки, но и из-за того, что и сам в любом промедлении видит результат недостатка рвения со стороны подчиненных.
Если опыт проверяющих преимущественно связан с исполнением алгоритмически простых задач, то их интуиция не помогает им в том, чтобы отделить результаты неопределенности, с которой связаны многие инновационные проекты, от последствий мошенничества. «Палочная» система мотивации при этом стимулирует к чрезмерному использованию механизма уголовного преследования.
Все это заставляет сами институты развития стараться не связываться с большими рисками. А бизнес — не обращаться к государству. А если помощь все же была им получена и первые результаты проекта оказались успешными, то стараться продолжить развитие своего предприятия в иной институциональной среде — в другой стране.
Чубайс рассказал об отправленном в СИЗО «одном из самых уважаемых людей» российских инноваций
Нельзя не отметить и такую особенность бюрократического механизма, как недостаточная организованность, выражающаяся не только в дублировании деятельности институтов развития, но и в целом в отсутствии определенной стратегии, в рамках которой действуют такие институты, и ее сообщающихся ветвей, при помощи которых они взаимодействуют.
Ко всем перечисленным трудностям во второй половине 2010-х добавились санкции и снижение доверия к российским партнерам в ряде зарубежных стран. Такие явления, как конспирология и шпиономания, интенсивно возвращаются в российскую культуру. В таких условиях становится трудно формировать и поддерживать еще один ключевой ингредиент технологического развития — контакты с той частью внешнего мира, которая является для России технологическим донором.
Кто виноват, что делать
Институты развития, скорее всего, изначально не могли выполнить тех задач, которые на них возлагали власть и общество. От сферы, связанной с высокой неопределенностью, — успех которой зависит от «терпеливого» финансирования, высокой квалификации и опыта, благоприятной институциональной среды, кропотливого выстраивания связей и циркуляции идей и умов между властями, бизнесом и международными центрами знаний, — ждали результатов, не имея в достатке всех этих факторов.
В частности, при всех этих ограничениях миссия «Роснано», заключавшаяся в «содействии реализации государственной политики, имеющей целью вхождение России в число мировых лидеров в области нанотехнологий», вряд ли была изначально реалистичной. В том числе и из-за выбора частью топ-менеджмента не совсем удачных проектов на старте работы этой госкорпорации, — таких как гибкие планшеты от Plastic Logic.
Однако госкорпорация «Роснано», на которую обратила внимание пресса после объявления о реформировании институтов развития, отличается от многих других таких институтов не столько результатами, сколько медийностью. Анатолий Чубайс, один из ключевых архитекторов российской приватизации и в этой связи человек, известный всей стране, постоянно находился на виду у прессы. Поэтому известия о неудачах «Роснано» приобретали внушительный новостной масштаб, меняя общественное мнение не только о самой госкорпорации, но и о власти в целом. Вполне возможно, что в том числе и из-за этого было решено отправить Анатолия Чубайса в отставку.
В новой структуре под тентом ВЭБ.РФ в кресле директора «Роснано» для фактических инициаторов преобразований предпочтительнее смотрится значительно менее медийный и более аккуратный в роли исполнителя решений формирующейся вертикали институтов развития Сергей Куликов. С ним соответствующая структура, в особенности если она сменит вывеску, станет значительно менее заметной.
Пост главы «Роснано» занял бывший топ-менеджер «Ростеха»: что известно о Сергее Куликове
Означает ли сказанное выше, что институты развития в России не принесли пользу и более не нужны? Нет, польза от них появилась, но она не смогла трансформироваться в масштабные результаты, в том числе касающиеся структуры российского экспорта. Некоторые новые производства вышли на экспортные рынки, и в ряде случаев речь идет не только о традиционных для российской технологичной продукции странах-соседях, таких как Казахстан или Белоруссия, но и о развитых государствах. Но главным образом достигнутый прогресс ограничивается опытом, знаниями, формированием тех самых экспертных связей между бизнесом, институтами развития и ведомствами.
Конечно, этого мало относительно сделанных затрат. Однако полная ликвидация проекта «институты развития» будет означать, что результатов не будет совсем. Некоторые наблюдатели предлагают фактически отказаться от попыток экономического развития, надеясь тем самым избежать и неэффективных трат. Однако вместо ожидаемого ими положительного результата российская экономика может столкнуться с увеличением отставания в развитии и с еще более высокими затратами в будущем.
«Единорог» для «Роснано»: разработчик препарата от COVID-19 вышел на IPO
Станет ли новая эпоха институтов развития, которая наступит после их реорганизации, удачнее предыдущей? Ответ на этот вопрос во многом зависит от того, насколько будут ослабляться обсуждавшиеся выше ограничения. Как представляется, процесс профессионализации самих институтов развития продолжится. Возможно, их деятельность будет упорядочена и начнет реализовываться в рамках более определенной и сфокусированной стратегии.
Однако есть сомнения в том, что значительные изменения коснутся других, внешних по отношению к институтам развития, факторов, — таких как возможность и стремление использовать институты развития в качестве кошелька для проектов, далеких от задач технологического прогресса и отраслевой структурной трансформации. Сохраняется и проблема избыточного контроля за результатами инновационного финансирования. Без смягчения этих и некоторых других ограничений эффективность работы институтов развития вновь рискует оказаться невысокой.