Позабытый ныне бывший депутат и министр сельского хозяйства Александр Назарчук в 1990-х порадовал всех цитатой «страна должна кормить своих крестьян». Не крестьяне страну — а вот так, наоборот. Но в современной экономике многих (хотя и не всех) стран государство действительно дотирует сельское хозяйство. Наблюдаемое сейчас пиршество государственных дотаций по отношению к нефтяному сектору заставляет переосмыслить эту цитату по-новому — а должна ли страна кормить своих нефтяников?
Жалобы отрасли
Сторонники щедрых дотаций (прежде всего, понятно, это сами производители, пользующиеся льготами) приводят несколько основных аргументов. Во-первых, добыча нефти находится на грани рентабельности и чуть ли уже не убыточна. Однако посмотрим на данные Федеральной налоговой службы. Рентабельность добычи сырой нефти и природного газа составляет 35,3%, при средней рентабельности по экономике в 12,3%, по данным за 2018 год. Да в общем и без этих данных у населения на слуху тот факт, что добывающие углеводороды субъекты федерации не бедствуют.
Другой аргумент состоит в том, что нефть скоро кончится. Теории об исчерпании углеводородов довольно стары (первая такая публикация американского геолога Кинга Хабберта относится к далекому 1956 году), но при этом доказанные запасы нефти в мире непрерывно растут. Растут запасы и в России. Так, за 2018 год доказанные запасы нефти выросли на нескромные 8,7%. Причем растут они непрерывно, и данные 2018 года не являются каким-то всплеском. Не прогнозирует спада добычи в России и, например, отраслевой отчет British Petroleum за 2019 год: согласно ему, добыча к 2040 году вырастет на 21%, хотя доля России в мировой добыче незначительно снизится — с 10% до 9% из-за бурного роста добычи на американском континенте.
Впрочем, нефтяники говорят о снижении качества запасов. Но ведь благодаря современным технологиям увеличивается и эффективность добычи. Дебет скважины превышает 9 млн тонн в сутки — это выше, чем в 90-е годы. В обзоре Аналитического центра при правительстве РФ, впрочем, отмечается, что прирост добычи в основном обеспечивается независимыми нефтяными компаниями и «Газпром нефтью», а сокращение — остальными крупными компаниями.
Есть и такой аргумент, как низкие цены на нефть. Хотя они выросли почти на четверть за последние пару лет — до $70,01 за баррель российского сорта Urals в 2018 году по сравнению с $53,03 в 2017 году., а в 2019 году она чуть снизилась, но не критично, до $64,54. При этом когда цены растут, нефтяники почему-то не предлагают повысить для них налоги, а вот когда падают — то оказывается, что надо понижать.
Стоит помнить и о том, что нефтегазовые доходы составляют почти половину бюджета, по 2018 году – 9 трлн рублей из 19,4 трлн. Потому, когда мы щедро предлагаем их раздать на льготы, надо понимать, что финансировать врачей и учителей откуда-то нужно.
Дорогой подарок
Нефтяная отрасль становится одной из самых льготируемых отраслей экономики. За прошедшее пятилетие наблюдался как рост общего объема льготируемой добычи, так и количества категорий льготируемых месторождений (более десятка льготных категорий в настоящее время). С 2013 года доля преференций для добычи нефти возросла с 26,7% в 2013 году до 49,8% в 2018 году (56,6% в I квартале 2019 года). Сумма потерь федерального бюджета от применения льготного налогообложения увеличилась более чем в два раза — соответственно, с 0,5 трлн рублей до 1,2 трлн рублей. Никакими геологическими причинами невозможно мотивировать фактическое удвоение льгот за несколько лет.
Такая динамика стала хорошо заметна после проведенного Минфином в последние годы учета налоговых расходов через оценку эффективности бюджетных расходов. Как следует из «Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», в 2022 году льготы нефтяникам превысят 1,6 трлн рублей (1636,9 млрд рублей).
Нефтяники любят рапортовать, что добыча нефти растет, следовательно, мы движемся в правильном направлении. Но, несмотря на все льготы суммарный объем добычи самой нефти за последние пять лет практически не менялся, незначительно колеблясь вокруг значения 490 млн тонн в год (налогооблагаемый объем, без учета СРП). Более чем двукратное увеличение предоставляемых нефтяным компаниям льгот не привело к сопоставимому росту инвестиций в добычу, которые в период с 2014 до 2018 год выросли лишь немного выше 350 млрд рублей (33%). В то же время рост денежного потока (показатель EBITDA) в целом по отрасли с 2014 до 2018 года составил более 2 трлн рублей (с 1,8 трлн до 3,9 трлн рублей).
Об этой проблеме говорил и Владимир Путин, объявивший 22 июля 2019 года о моратории на предоставление новых налоговых льгот при разработке нефтяных месторождений до завершения инвентаризации их запасов и разработки единых критериев и порядка предоставления мер господдержки до 31 декабря 2019 года. За это время правительство должно установить жесткие ограничения для отраслевых лоббистов. Разумно было бы при разработке федеральных законов, приводящих к возникновению новых расходных обязательств или снижению доходов субъектов РФ, осуществлять подготовку предложений, реализация которых позволит полностью или частично компенсировать снижение таких доходов или рост расходов.
Однако лоббизм никуда не исчез. В августе 2019 года льготы были предоставлены для Приобского месторождения. Для работающей на этом месторождении «Роснефти» предусмотрен десятилетний вычет по НДПИ на 46 млрд рублей в год. Для «Газпром нефти» — такой же вычет на 13,5 млрд рублей в год с 2020 года. За это компании обещают инвестировать в бурение на Приобском месторождении, чтобы остановить резкое падение добычи.
Но от правительства требуют новых льгот для месторождений Арктики (надо заметить, что и без этих льгот добыча нефти в Арктике выросла в полтора раза за шесть лет). Нефтяники требуют льгот по налогу на прибыль и вычеты из отчислений в страховые фонды, по налогу на имущество, земельному налогу, а также ряд других преференций. Минфин сумел противостоять наиболее радикальным планам по бессрочному освобождению от уплаты НДПИ новых месторождений на шельфе северных морей.
В октябре согласованный Минфином, Минэнерго и Минвостокразвития вариант преференций стал скромнее. Теперь главный смысл предоставляемых льгот таков: преференции только в обмен на разработку новых месторождений. За остальное придется заплатить налоги. Речь идет о том, что арктические проекты будут отнесены к новой, пятой категории при начислении налога на дополнительный доход (НДД), а ставка НДПИ будет обнулена лишь на первые 12 лет добычи. Затем в течение пяти лет будет действовать переходный период, во время которого ставка НДПИ будет расти от 0 до 100%.
В Минфине заняли жесткую позицию. Даже льготы по приобскому месторождению должны сопровождаться компенсацией выпадающих доходов бюджета. Речь идет о введении НДПИ для попутного нефтяного газа, который до этого не уплачивался нефтяниками. Нулевая ставка на попутный газ, кстати, тоже своеобразная льгота отрасли, которая предоставлялась для того, чтобы нефтяные компании смогли освоить технологии по переработке такого сырья. «Это полезное ископаемое, которое, в отличие от всех полезных ископаемых, имеет нулевую ренту. Мы полагаем, что нулевая рента для полезного ископаемого недопустима», — объяснял летом этого года директор департамента налоговой и таможенной политики Минфина РФ Алексей Сазанов. При этом Минфин настаивает на компенсации только тех доходов, которые по текущему бюджетному правилу поступают в бюджет и используются на текущие расходы.
Кто оплатит счет?
Вопрос налоговых льгот требует радикального пересмотра. Если предоставление льгот продолжится и дальше, то к 2024 году доля льготируемой добычи достигнет 67,5%, а к 2036 году — более 90% общего объема добычи. При этом рост предоставляемых льгот, не приводящий к росту объемов добычи, уже привел к снижению объемов доходов федерального бюджета от нефтяного сектора до 5,7% ВВП в 2019 году. В 2024 году доходы сократятся до 3,8% ВВП, а в 2036 году и подавно упадут до 2%. Таким образом, для сохранения расходов федерального бюджета на стабильном уровне по отношению к ВВП потребуется увеличение нагрузки на другие сектора экономики на 1,6 п.п. ВВП. Иными словами, все остальные производители товаров и услуг должны будут внести в бюджет дополнительно более 1,7 трлн рублей в год в ценах 2019 года. Альтернативой может стать только новое сокращение расходов.
А это суммы, сопоставимые со стоимостью самых дорогостоящих для правительства национальных проектов. Например, весь бюджет нацпроекта «Здравоохранение» до 2024 года равен 1,7 трлн рублей, а нацпроекта «Образование» — 784,5 млрд рублей. Таким образом, речь уже идет о том, что очередные льготы для нефтяников напрямую означают непостроенные больницы, школы и детские сады.
Кстати говоря, надо вспомнить и порочную практику бесплатной выдачи лицензий на месторождения для государственных компаний. В мировой практике стран, где существует, как в России, не единственная государственная компания, а множество частных (собственно, и знаменитые «Роснефть», «Газпромнефть», «Газпром» и т. п. являются не на 100% госкомпаниями, а имеют частных акционеров), плата за лицензии на месторождения существенна. Когда и в России их продавали с аукциона, как, например, месторождение Требса и Титова в 2010 году, то за одно месторождение удавалось выручить более $500 млн. Да и в нулевые годы нефтяные компании обеспечивали отраслевой рост в 7% – 8% в год без какого-либо привлечения льгот. Сегодня при масштабном увеличении поддержки со стороны правительства рост отрасли уменьшился до скромных 1,6% в год. Это означает, что отрасли пора заново учиться развиваться самостоятельно.