Тема углеродного регулирования обсуждается в России не первый год: новый импульс она получила в конце 2015 года, с момента подписания Парижского соглашения по климату, и достигла пика в виде идеи о создании безуглеродной зоны в Сибири. Сейчас мы становимся свидетелями новой битвы противников и сторонников радикальных мер по регулированию выбросов парниковых газов. В то же время краткий анализ текущего состояния регулирования показывает, что государству необходимо ответить на множество вопросов для того, чтобы эта дискуссия приобрела практический смысл.
Во-первых, в этом году должны быть выполнены основные положения плана по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов: в частности, президенту России должен быть предоставлен доклад о целесообразности ратификации Парижского соглашения. Еще одно важнейшее положение этого плана — подготовка закона о государственном регулировании выбросов парниковых газов. Этот документ уже долгое время находится в стадии обсуждения и доработки, вызывая острые дискуссии в правительстве и Госдуме и демонстрируя таким образом всю сложность вопроса. Во-вторых, только что завершился последний конкурсный отбор проектов в рамках программы поддержки ВИЭ-генерации на оптовом рынке электроэнергии (ДПМ ВИЭ), и идет активная дискуссия о том, какой инструмент поддержки должен прийти ей на смену. Механизмы стимулирования ВИЭ-генерации тесно связаны с механизмами регулирования выбросов парниковых газов, поскольку они имеют общих выигравших и проигравших.
Игроки на поле
Кто же может быть заинтересован в ужесточении регулирования выбросов парниковых газов? Среди органов власти наиболее «зеленую» позицию занимает Министерство природы и экологии (ему это положено хотя бы из названия) и косвенным образом Минпромторг (это ведомство заинтересовано в поддержке отечественных производителей оборудования для ВИЭ-генерации). Что касается бизнеса, то в ужесточении углеродного регулирования заинтересован главным образом бизнес, связанный с производством оборудования для ВИЭ-генерации («Хевел», «Росатом», «Роснано»). Получается, что высказанная недавно на ПМЭФ Анатолием Чубайсом идея ввести углеродный налог не только эффектна с точки зрения PR (в первую очередь на международной арене), но экономически эффективна для компании, председателем правления которой он является.
Напротив, первой жертвой углеродного налога и продления ДПМ ВИЭ окажутся основные доноры российского бюджета: предприятия ТЭК и металлургии, особенно ориентированные на экспорт. За рубежом такой бизнес называют EITE (Energy-Intensive, Trade-Exposed) и стремятся по возможности оградить его от возможных негативных аспектов углеродного регулирования. Есть исключения из этого ряда: например, представители «Русала» неоднократно поддерживали ужесточение углеродного регулирования. Однако этот пример лишь подтверждает правило, поскольку «Русал» является единственной крупной промышленной корпорацией, тесно связанной с гидроэнергетическим бизнесом.
Прайс-лист
Не лишним будет привести некоторые количественные оценки предлагаемого углеродного «оброка». Если учесть, что удельные выбросы при производстве электроэнергии в России составляют около 400 г CO2/кВт·ч, то ввод углеродного налога по ставке $15 /т CO2 приведет к росту оптовой цены электроэнергии на 17-18%. Таким образом, отечественная промышленность получит очередной удар по рентабельности. И это в тот момент, когда обсуждаются многочисленные надбавки к цене электроэнергии (поддержка ВИЭ, модернизация ТЭС, локализация газовых турбин большой мощности, замещение энергоблоков АЭС, сдерживание тарифов на севере Дальнего Востока, цифровизация сетей, плата за резерв мощности). Для очень многих предприятий такой рост станет поводом не повысить свою энергоэффективность, а просто повесить замок на ворота и распустить людей по домам. Но авторы идей об углеродном налоге, как правило, не просчитывают негативных последствий от их реализации.
Неясно и место углеродного налога в координатах стратегического развития нашей страны. Как говорил Жванецкий, «Нас никому не сбить с пути, нам все равно куда идти»: пока у нас нет даже актуальной Энергостратегии — действующая принята в 2009 году и с тех пор не обновлялась. Условия регулирования электроэнергетики меняются каждый год, а климатическая политика регламентирована лишь документами самого общего характера. Следует ли добавлять в наш «регуляторный винегрет» еще и углеродный налог или надо сначала определиться с приоритетами энергетической и климатической политики? На мой взгляд, ответ очевиден.
Что в противном случае? Наша страна рискует наступить на грабли, на которых многие страны уже вдоволь попрыгали — например, далекая Австралия и соседний Казахстан. В первой сначала был введен углеродный налог (в июле 2012 года), но через два года новое правительство отменило его, заменив добровольным Фондом снижения выбросов. Еще через 2 года в Австралии был введен «защитный механизм», представляющий собой «мягкую» версию системы торговли квотами на выбросы. В Казахстане в 2013 году была введена система торговли квотами, но затем ее действие было приостановлено на 2016–2018 годы, потому что в прежней редакции она «не учитывает растущую экономику».
Также надо напомнить, что пока все предложения по углеродному налогу — это дележ шкуры неубитого медведя. В России сейчас нет даже единой системы мониторинга выбросов парниковых газов — какие уж тут налоги. Справедливости ради надо отметить, что Анатолий Чубайс и предлагает сначала разобраться с правилами измерения выбросов, и в этом с ним вполне разумно согласиться.
Разумная осмотрительность
Хотелось бы высказать предложения о том, как обустроить углеродное регулирование в России. Во-первых, правительство должно утвердить приоритеты энергетической политики. Пока у нас каждый год вводятся новые рыночные механизмы рынка и механизмы тарифного регулирования, невозможно достоверно спрогнозировать эффект от углеродного регулирования ни с точки зрения сокращения выбросов, ни с точки зрения социально-экономических эффектов.
Во-вторых, углеродный налог не следует рассматривать как обязательный и основополагающий метод климатической политики — большинство стран мира обходятся без него. Вместо налога могут применяться системы торговли квотами или более мягкие меры (системы «белых сертификатов», целевые соглашения и т. п.). Не следует ждать, что углеродный налог, как волшебная палочка, позволит обойти потенциальные ограничения зарубежных стран на импорт товаров с высоким углеродным следом — декарбонизация энергетики даже в таких «зеленых» странах, как Германия, требует десятилетий.
В-третьих, если и вводить какие-то меры, предполагающие дополнительные издержки бизнеса, то следует придерживаться принципа перераспределения налоговой нагрузки (revenue neutrality). Иначе говоря, при вводе углеродного налога власти снижают ставки по другим налогам таким образом, чтобы, с одной стороны, суммарная налоговая выручка бюджета оставалась неизменной, а с другой стороны, не происходило увеличения суммарной налоговой нагрузки для тех предприятий, которые делают все необходимое для снижения эмиссии парниковых газов. Подобный принцип распространен в зарубежных странах: он был реализован в Британской Колумбии и Франции, частично — в Швейцарии и Дании. Этот же принцип соответствует позиции президента России по поводу моратория на увеличение фискальной нагрузки. В противном случае отечественный бизнес получит не стимул для роста эффективности, а очередной «оброк», который он может уже и не выдержать.