Преодолевая мифы: что делать с неравенством в развитии российских регионов
Мне приходится общаться со специалистами самых разных категорий, которые работают по России, от руководителей компаний до участников финансового рынка. И вот что заметно: большинство из них ошибочно рассматривают Россию как некий единый объект для анализа. Но Россия — страна с федеративным устройством, в состав которой входят более 80 регионов, или субъектов Федерации, совершенно непохожих друг на друга.
Положение дел в регионах определяет и темпы экономического роста в России, и ситуацию с равнодоступностью. С одной стороны, имеется Сахалинская область, где объем ВВП на душу населения сопоставим с аналогичным показателем в Сингапуре, а с другой — Республика Ингушетия, где значение подушевого ВВП близко к тому, что наблюдается в Гондурасе.
Уровни бедности в регионах тоже сильно различаются: от менее 10% в богатом природными ресурсами Татарстане и в Москве и Санкт-Петербурге до почти 40% в наименее экономически благополучных регионах Северного Кавказа, Сибири и Дальнего Востока. Недавно Всемирный банк опубликовал доклад «Преодоление пространственного неравенства. Как снова собрать советский «пазл» в условиях рыночной экономики», посвященный территориальным различиям в России. Ниже приводятся восемь выводов, позволяющих развеять закрепившиеся в сознании мифы.
Миф №1: с точки зрения территориальных различий Россию можно сравнивать с Австралией и Канадой.
На самом деле различия между регионами обусловлены уникальным характером экономической географии России, которую нельзя сравнивать даже с государствами, которые на первый взгляд во многом похожи на нее, такими как Австралия и Канада. Там тоже огромная территория, а плотность населения еще ниже, но большинство этого населения живет недалеко от границы или на побережье. А россияне больше находятся в глубине страны. Более того, для Австралии и Канады характерна концентрация населения в крупных городах: почти 75% живут в трех крупнейших городских центрах. А в Москве, Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде проживает только одна восьмая совокупного населения Российской Федерации. Численность населения в России сокращается, работники стареют, стране необходимо адаптироваться к экономическим потрясениям, следующим одно за другим. В результате пространственная картина развития здесь противоположна той, что наблюдается в других крупных странах. Эти различия можно объяснить наследием советской плановой экономики (вспомним проблемы, стоящие перед промышленными моногородами прежней эпохи), разнообразием природных условий (Россия занимает 11,4% земной суши, но на нее приходится лишь 1,9% населения планеты) и суровым климатом, который затрудняет работу транспорта.
Что это значит? Уникальный характер экономической географии требует уникальных решений.
Миф №2: Mосква и Санкт-Петербург «слишком велики».
На самом деле эти города недостаточно велики. Москва и Санкт-Петербург — единственные российские города, население которых превышает 1,5 млн человек. В Японии, где население меньше, чем в России, таких городов пять, в Бразилии (население на 50% больше российского) — восемь. Более того, российские города второго уровня тоже «маловаты». На города, занявшие с 3-го по 10-е место по численности жителей, приходится лишь 6,6% населения страны, это гораздо меньше, чем в Бразилии, Японии и Польше, где на города того же «ранга» приходится 8–11% населения соответствующих стран.
Что это значит? России потребуется сбалансировать свою систему городов, отойдя от модели с двумя супергородами и городами второго уровня — слишком небольшими, чтобы влиять на региональное развитие.
Миф №3: российские регионы расходятся все дальше по показателям дохода и бедности.
На самом деле наблюдается конвергенция регионов. В 1998 году регионы были гораздо менее однородны по такому показателю, как ВВП на душу населения, но к 2008 году процесс расхождения остановился, а показатели дохода продолжили сближение. Также в большинстве регионов в 2005–2015 годах существенно сократилось неравенство по потреблению. Обнадеживало то, что бедные регионы росли быстрее богатых. Однако темпы конвергенции замедляются: рост общей мобильности в России снизился с 3% в год в начале 1990-х до 1,2% к 2008 году. Вследствие замедления темпов экономического роста объем трансфертов из федерального бюджета (служивших важным инструментом выравнивания) резко упал: с 2013 по 2016 год это падение составило 22% в реальном выражении.
Что это значит? Необходимо перезапустить механизмы конвергенции регионов, связанные с интеграцией рынков труда и капитала, ростом численности населения в трудоспособном возрасте (особенно в менее экономически благополучных регионах) и трансфертами из федерального бюджета.
Миф №4: большинство бедного населения России проживает в бедных регионах.
На самом деле больше всего бедных в России проживают в самых богатых регионах. Действительно, доля бедного населения в менее благополучных регионах, таких как Республика Тыва и Республика Калмыкия, очень высока (почти 35%), но вследствие небольшой общей численности населения на эти регионы приходится только 0,6% от общей численности бедных в России. В абсолютном выражении бедных больше именно в богатых, более многолюдных регионах, хотя доля бедных в населении там ниже: на Москву и Санкт-Петербург в совокупности приходится почти 10% бедного населения страны. Аналогичная картина наблюдается и в других крупных странах, таких как Бразилия и Китай.
Что это значит? Не нужно пытаться сбалансировать рост по всем российским регионам. Скорее нужно сделать так, чтобы более богатые регионы «работали» для бедных.
Миф №5: высоким потенциалом среди регионов обладают только Москва и Санкт-Петербург.
На самом деле мы разработали новый индекс экономического потенциала для 56 регионов в европейской части Российской Федерации и выделили три коридора на западе России, которые включают в себя регионы с высоким потенциалом, не ограничиваясь только Москвой и Санкт-Петербургом.
Первый коридор, включающий в себя регионы со средне-высоким и высоким потенциалом, начинается от Москвы и охватывает Ярославскую, Калужскую, Рязанскую и Липецкую области, на пользу которым идет близость к крупным центрам населения и высокие показатели урбанизации.
Второй коридор протянулся от Ростовской области на юге до Татарстана на севере и включает в себя Волгоградскую, Самарскую, Ульяновскую области и Республику Чувашию. Для этих регионов характерна высокая плотность населения, в них расположены крупные города, население имеет высокий образовательный уровень, сформирована промышленная база.
Третий коридор расположен на Южном Урале, в него вошли Свердловская и Челябинская области — регионы с высокой степенью урбанизации, которые традиционно служили главным промышленным центром России.
Среди регионов с высоким потенциалом оказался Мурманск — неожиданный результат! Его сильные стороны — доступ к внешним рынкам благодаря наличию морских портов и объемов грузового транзита, а также высокий уровень образования населения и степень урбанизации, что типично для малонаселенных северных территорий.
Что это значит? Региональное развитие необязательно обеспечивается только за счет наличия богатых природных ресурсов.
Миф №6: изоляция некоторых регионов обусловлена неудовлетворительной инфраструктурной (транспортной) связностью.
На самом деле связность (или доступ к рынкам, как внешним, так и внутренним) крайне важна для всех российских регионов, но при этом «изолированные» регионы (расположенные далеко от рынков в европейской части России) необязательно «отрезаны». Взгляните на Забайкальский край: он расположен очень далеко от Москвы и Санкт-Петербурга, но у него налажена относительно неплохая транспортная связь с региональными торговыми партнерами, включая Китай.
Что это значит? На Дальнем Востоке необходимо задуматься о других аспектах связности. Проблема «последней мили» имеет хроническую природу, и в ее решении могут помочь цифровые и прочие современные технологии.
Миф №7: уменьшение различий между регионами — задача, которую должны решать либо федеральные, либо региональные органы власти.
На самом деле вовсе нет! За это отвечают оба уровня государственного управления. Федеральным структурам необходимо обеспечивать большую стабильность региональных бюджетов и при этом делегировать больше полномочий. Кроме того, нужно, чтобы нормы регулирования не противоречили местным условиям во избежание неблагоприятных последствий: ужесточение санитарных норм в 2014 году привело к массовому забою скота и росту издержек, из-за чего тысячи мелкотоварных сельскохозяйственных производителей во многих регионах оказались на грани банкротства.
Федеральные программы могут быть обставлены неудобными бюрократическими процедурами: так, аэропортовая особая экономическая зона в Ульяновской области была создана три года назад, однако там до сих пор почти нет резидентов. При этом индустриальный парк «Заволжье», который управляется областными структурами, сумел привлечь шесть крупных иностранных инвесторов. Разные результаты, которые показывают две эти зоны, можно объяснить положениями федерального законодательства. В свою очередь, регионам необходимо стремиться к большей самообеспеченности. Их власти могли бы ввести максимальную ставку налога на прибыль (17%) и ускорить переход от балансовой к рыночной стоимости в качестве базы начисления налога на имущество предприятий. При этом в 50 российских регионах предусмотрены те или иные налоговые льготы для инвесторов, что может спровоцировать «гонку на дно». С учетом этого можно было бы воздержаться от предоставления таких льгот.
Что это значит? Тут все и так понятно!
Миф №8: сторонние наблюдатели не так уж и важны.
На самом деле рейтинговые агентства и международные организации уже осуществляют независимый мониторинг, оценку и сравнительный анализ регионов. При этом охват и степень понимания ими регионов ограниченны: в рейтинге агентства Fitch в 2017 году были представлены только 45 субъектов Федерации, а в рейтинге Standard & Poor’s — всего девять. С учетом этого Агентство стратегических инициатив (АСИ) могло бы сыграть более существенную роль: рейтинги помогают выявлять проблемы и улучшать инвестиционный климат в регионе. По данным АСИ, улучшение инвестиционного рейтинга региона на 1,3 балла приводит к увеличению объемов частных инвестиций на душу населения на 1%.
Что это значит? В отношении регионов также должна действовать рыночная дисциплина, а «посторонние» могут расширить охват регионов и проводить более углубленную аналитическую работу. Их деятельность принесет еще больше пользы, если будет увязана с взаимодополняющими реформами, которые осуществляются по инициативе федеральных и региональных органов власти.