Новые бюрократы. Почему Кремль не видит провалов системы госуправления
Владимир Путин утвердил предложенный Дмитрием Медведевым список членов правительства. Анонсированные изменения в составе министерств вызывают ряд вопросов. Так, создание «Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций» как будто ставит точку в вопросе конкуренции двух министерств за право верховенства в сфере цифрового развития. Вот только не было такой конкуренции ни в теории, ни на практике: не зря же Ростелеком назначен единственным исполнителем по целому ряду мероприятий госпрограммы «Информационное общество», которую разрабатывало Минкомсвязи.
За рамками обсуждения крайне неоднозначного понятия «цифровое развитие» (будто до этого было аналоговое развитие), обретает силу подозрение, что без популизма при принятии решений о названии данного ведомства не обошлось. Иначе можно заподозрить федеральных чиновников в том, что если название министерства не содержит указания на сферу регулирования, то этой сферой можно пренебречь. В этой же логике министерство здравоохранения стоило бы переименовать в «Министерство по делам онкологических, сердечно-сосудистых, неизлечимых заболеваний и здравоохранения», чтобы они на всякий случай не забыли, на что обратить внимание в своей деятельности. Кстати, в Польше, например, действует «Министерство здоровья», как и в целом ряде других стран.
А почему у нас «здравоохранения»? Это смотря кто за что борется. Мы охраняем, видимо, систему. Отвечают они за разное, потому и претензии наше министерство отвергает, т.к. не за здоровье россиян борется, а «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования…». В действительности же, создав Министерство цифрового развития, правительство хотело послать нам сигнал о том, что действуют они из лучших устремлений, имеют образцы лучших практик и намерены их воспроизвести. Пожелаем им успеха, поскольку потенциал, заложенный в этих начинаниях, действительно колоссальный.
С одной стороны, конечно, название важно, ибо как вы яхту назовете, так она и поплывет. Но не менее важно и то, что в тени названия — цели, задачи, люди и их полномочия. Публика судит о персоналиях, назначенных на министерские должности по их «фэйлам», забывая все хорошее, а часто не замечая его или воспринимая как должное. Достижения того же Минкомсвязи со знаком плюс большинство и назвать не сможет. Но это не значит, что их нет. Например, содействие в отмене «мобильного рабства». А вот если «продавят» и отмену внутрироссийского роуминга, сделав единое информационное пространство, победят «почту России», то есть заставят ее работать по-человечески или обеспечат демонополизацию рынка почтовой связи, то заслуги их станут видны и оценены по достоинству.
Мы все «двумя руками» за digital, и если при содействии Минкомсвязи мы все обзаведемся электронными цифровыми подписями, она будет одна и универсальная, а не десять для каждого ведомства, если суды будут принимать не только отправленные бумажные документы, а доставленные другим способом сообщения, если отпадет необходимость носить с собой паспорт для идентификации личности, а бумажный документооборот станет легендой, если бесплатные телеканалы, финансируемые за бюджетные деньги (например, Матч ТВ) будут транслировать контент, нужный зрителям, то мы готовы, и неважно, как будет называть министерство. Хоть Афанасием назовите. Анонсированный нацпроект по цифровизации создает все предпосылки для успеха. Все-таки для министерства это должно стать не просто «перенаименование»: за ренеймингом должен прийти сначала реинжиниринг, а потом ребрендинг.
Просвещение без науки
Другое решение — разделение министерства образования и науки на два ведомства — достаточно неоднозначно. С одной стороны, оно рубит под корень концепцию непрерывного образования в цепочке «школа – колледж – университет», насаждением которой занимались с 2003 года. С другой стороны, определенная логика в этом есть, если абстрагироваться от наименования «нижнего» министерства — «министерства просвещения», в чьем ведении будет находиться начальное и среднее образование, включая среднее специальное.
В чем эта логика? В нашей стране объективно много людей с высшим образованием. И не удивительно, мы ведь стремились чуть ли ни к 100%-ному высшему образованию, мотивируя это тем, что «рабочие» профессии становятся высокотехнологичными. И высшее образование за последние пару десятилетий сильно девальвировало, обусловив существование диспропорций на рынке труда. Общества на Западе давно пришли к пониманию, что для работы на множестве позиций высшее образование не требуется. В современном мире диплом колледжа вместе с опытом и профессиональной степенью (MBA, CFA, ACCA и т.д.) открывают не менее широкие перспективы.
В послании президента указано на дефицит рабочей силы, особенно молодой. Покрывать его мигрантами более невозможно. Да и мигранты на рынке труда занимают специфические ниши, представленные двумя крайностями, слабо конкурирующими с российскими специалистами: либо высококвалифицированные специалисты, либо низкоквалифицированные «рабочие» руки. Сегодня же поступление в вуз (на 4 года и более, за свой счет или за счет бюджета) для большинства выпускников школ является единственно приемлемой стратегий, тогда как среднее специальное образование нередко рассматривается как удел проигравших.
Так быть не должно. Высшее образование должно быть осознанным выбором профессионала. Будет ли ведомство Ольги Васильевой заниматься профориентацией и популяризацией идеи среднего специального образования, будет ли статус преподавателя колледжа оценен по достоинству, а не как сейчас, как будет выстраиваться политика в области оплаты труда работников системы образования, их прав и обязанностей, наконец, будет ли переломлен вектор роста бюрократизации образования, — все эти вопросы ответа не имеют. Есть серьезное опасение, что не будет, а вместо этого пойдет по ретроградному пути, возрождая «советскую школу», вместе с плюсами которой придут и минусы.
Выиграет ли наука от нововведений? И если до создания ФАНО значительная часть науки была представлена РАН и ее имущественным комплексом, то можно ли считать разъединение Министерства движением в сторону «вузовской науки»? Пока сказать сложно. По-хорошему, следует ожидать усиления конкуренции в сфере выполнения научных исследований. Но пока крупнейшим заказчиком является государство, а ключевым принципом распределения заказов на научные разработки является «право рождения» (гос. задание) реальной конкуренции не будет.
Высказываемые опасения по поводу того, что разделение Минобрнауки на два министерства приведет к увеличению численности госслужащих отчасти оправданы, особенно если проанализировать состав подчиненных ведомств. Так, если в структуре самого Минобрнауки существовало функциональное деление по сферам регулирования, то соответствующие департаменты и отделы разъедутся по разным зданиям.
Огромный неэффективный штат
Вопросы возможного увеличения аппарата за счет выделения новых министерств в определенной степени вторичны на фоне общих проблем организации госуправления в нашей стране. Аппарат госслужащих существенно раздут, при этом сами госслужащие ссылаются на высокую загруженность и трудоемкость их деятельности, равно как и на нехватку персонала. Очевидно, что проблема в наполнении самой их деятельности, которое необходимо срочно менять. Значительную часть рабочего времени госслужащие «генерируют контент», представленный отчетами, которые никто не читает, планами мероприятий, которые невозможно реализовать, программами, которые не несут какого-либо смысла, а также многоэтапной процедурой согласования всех этих документов.
Трудно представить, что многостраничные нечитаемые таблицы, коими изобилует наша госслужба, являются «удобным» (не говоря уже об эффективности) инструментом управления. Способы оптимизации известны. Они повлекут за собой серьезное сокращение численности госслужащих. Только это будет не то стыдливое номинальное сокращение, что реализуется посредством перевода служащих в ООО, которое на основании конкурса оказывает органу власти экспертно-консультационные услуги, а де-факто те же люди ходят на работу в то же здание и занимаются тем же самым, но не несут бремени ответственности и ограничений, связанных с прохождением госслужбы. Это будет сокращение с пополнением армии безработных на десятки тысяч человек.
И вот тут возникает второй вопрос: куда эти люди пойдут, если рынок труда, особенно в регионах, не имеет должного спроса на специалистов с такой специфической квалификацией. Пока не будет решена структурная проблема на рынке труда, ни один премьер-министр не рискнет одним махом ухудшить качество жизни такой массы россиян. Но планомерные изменения необходимы, иначе невысокая эффективность правительства и дальше будет снижаться.
Подходы к измерению эффективности государственных служащих эволюционируют и множатся. Здесь и сравнительные характеристики: количество госслужащих на одного жителя, на одного налогоплательщика, затраты на обеспечение госслужбы в процентах от расходов бюджета, — все в сравнении с другими странами. Оценивают правительство и по фактам достижения целей и по результатам, а также по затраченным на это средствам. Однако такой подход не совсем объективен, потому что правительство само ставит себе цели, в том числе и такие, чтобы потом можно было отчитаться.
Свое начало данная проблема берет в неэффективном применении программно-целевого подхода, лежащего в основе госуправления в нашей стране. Повышение качества документов стратегического планирования и повышение гласности и прозрачности процедуры их принятия может способствовать росту ответственности правительства за достижение результатов. Наиболее взвешенная оценка – мнение ключевых заинтересованных лиц, то есть населения. Главное, чтобы эта оценка доставлялась не ангажированными социологическими службами по устаревшим методикам. В эпоху социальных сетей и BigData нет никаких проблем получить и проанализировать сиюминутный и отложенный отклик населения на принятые или лишь анонсированные решения. Главное в этом деле — захотеть получать такие оценки.