В последние годы разворачивается все больше споров о налоге на доходы физических лиц — и они обостряются в моменты пусть и формального, но выбора: похоже, многие россияне не готовы смириться с «плоской» (а учитывая систему организации страховых социальных платежей, то даже с регрессивной) шкалой налогообложения доходов. Отчасти с этим можно согласиться: данная система с точки зрения мировой практики представляется аномальной — стран, в которых подоходный налог не диверсифицирован в зависимости от благосостояния плательщика, сегодня меньше, чем государств, в которых такой налог… не взимается вовсе. И поэтому спорам условных «либертарианцев» и «социалистов» в России суждено продолжаться еще долго.
На фоне этих динамичных дискуссий в тени остается другой, куда более интересный и несоизмеримо более практический вопрос, касающийся не столько плательщиков налога на доходы физических лиц, сколько его получателей.
С формальной точки зрения подоходный налог основан на равенстве людей как граждан или резидентов определенного государства, которое его и устанавливает. Мало что так явно подчеркивает принадлежность к единому социуму, как универсальное участие в финансировании деятельности правительства. Не приходится удивляться тому, что не только эпизодическое введение этого налога обычно происходило в условиях войны (так было в 1798 году в Великобритании в период Наполеоновских войн или в 1861-м в США после начала Гражданской войны), но и его превращение в один из центральных элементов бюджетной системы также приходилось на периоды масштабных межгосударственных конфликтов (Крымской войны в Англии и Первой мировой — в США). В России попытки введения подоходного налога или его аналогов также предпринимались в знаменательные моменты, в 1812 и 1917 годах. Соответственно, этот налог в большинстве случаев администрировался центральными властями и направлялся в государственный (федеральный) бюджет.
Со временем ситуация немного поменялась, особенно в странах с сильной федеративной традицией, где собственные подоходные налоги ввели провинции, штаты или земли, как в США, Канаде, Индии, Бразилии, и даже отдельные города, как в Германии.
Однако фундаментальный принцип пересмотрен не был: в странах, где существует подоходный налог, он сегодня направляется либо исключительно, как во Франции, Великобритании и большинстве европейских стран, либо в доминирующей части, как в США или Германии, в центральный бюджет, становясь одним из основных источников его наполнения. В 2016 году подоходный налог обеспечивал 23,8% доходов бюджета Франции, 25,4% — Великобритании, 28,9% — Германии и 46,7% доходов федерального бюджета США.
Если особенность России, как мы уже отметили, заключается в недифференцированной шкале налога на доходы физических лиц, то ее подлинная уникальность в том, что получателем этого налога выступают региональные и местные бюджеты. Согласно Бюджетному кодексу (ст. 56), 85% НДФЛ направляются в бюджеты субъектов РФ (в случае уплаты налога иностранным гражданином, работающим в России на основании патента, сумма возрастает до 100%), а 15% зачисляются в местные бюджеты и распределяются в зависимости от того, как организованы данные территории с точки зрения городских и/или сельских поселений.
Пикантность ситуации придает тот иррациональный факт, что, получая подоходный налог в свои бюджетные системы, региональные власти не имеют права менять его ставки или модернизировать систему его распределения между разными уровнями бюджетов — и то и другое жестко задано федеральным законодателем и регулируется только им.
На мой взгляд, именно этот момент сегодня стоило бы сделать центральным в дискуссиях о налоговых реформах. Хорошо известно, что идея перехода к плоской шкале подоходного налога в России всегда обосновывалась проблемами с его собираемостью и трудностями администрирования (в середине 1990-х в казну поступало не более 60% суммы причитавшегося государству налога), и ситуация резко изменилась после введения 13%-ной шкалы: прирост поступлений за 2000–2007 годы составил 1% ВВП. Однако именно относительно низкая собираемость стала, судя по всему, и фактором определенного пренебрежения данным налогом со стороны федерального правительства, в результате чего он оказался передан регионам, и больше к этому вопросу не возвращались и его ставки не пересматривали.
Сегодня ошибочность такого решения видна невооруженным глазом. Экономика России остается рентной и огосударствленной, из-за чего основные финансовые потоки и их бенефициары концентрируются в столицах. По итогам 2016 года Москва и Санкт-Петербург собрали в свои бюджеты соответственно 633 млрд и 199 млрд рублей данного налога, что составляет 27,6% его собираемости по стране. Соответственно, власти этих мегаполисов могут позволить себе перекладывать плитку на тротуарах по нескольку раз в год, устраивать праздники за сотни миллионов рублей и думать не о том, где взять деньги, a о том, на какие выдуманные нужды их потратить. В то же время на половину наименее обеспеченных регионов страны приходится всего 19,2% собираемого подоходного налога.
Но более важна другая сторона проблемы. В большинстве развитых стран экономическая активность не концентрируется в столицах, и потому регионы могут конкурировать за своих резидентов, предоставляя гражданам отличающиеся налоговые режимы и привлекая на жительство наиболее успешных из них. Лучше всего это видно на примере США.
В России же, увы, ничто не способно сделать жизнь в Омске или Воронеже лучше, чем в столицах, по основным показателям, поэтому сосредоточение налогоплательщиков в мегаполисах непреодолимо. Только с помощью административного ресурса или не вполне прозрачных льгот можно прописать Романа Абрамовича на Чукотке, а Михаила Прохорова — в Красноярском крае.
Налоговая революция
Однако в России регионы могут привлекать на свою территорию производства, и для этого у них намного больше аргументов, чем для привлечения к себе на жительство их владельцев. Соответственно, куда правильнее было бы оставлять в регионах НДС, а не НДФЛ — и при этом дать региональным властям право изменять его в относительно широких рамках, например варьировать от 10% до 22%. Если мы обратимся к статистике исполнения консолидированного бюджета Российской Федерации за 2016 год, окажется, что сумма собранного НДФЛ (3,2 трлн рублей) несколько превышает сумму НДС, начисленного на товары и услуги, реализуемые на территории России (2,66 трлн рублей). Поменяв эти налоги местами, можно было бы совершить настоящую мини-революцию в отечественной системе налогообложения.
Какой эффект дала бы такая реформа?
С одной стороны, сегодня практически все доходы федерального бюджета представляют собой либо косвенные налоги (как тот же НДС), либо ренту (как НДПИ), либо таможенные пошлины и сборы. Иначе говоря, центр делает все для того, чтобы не вступать в «прямые налоговые отношения» с гражданами и делать вид, что он только финансово благодетельствует их, почти ничего не требуя взамен. С политической точки зрения перенаправление подоходного налога в федеральный бюджет предполагает появление у граждан бóльших прав требовать подотчетности у правительства. Совершая подобную трансформацию, мы, по сути, создаем базу для появления в перспективе движений, когда-то отмеченных лозунгом «no taxation without representation», потому что пока у россиян, как это ни странно, не так уж и много поводов требовать, чтобы правительство считало их равным партнером. Особенно важно это в условиях, когда доля нефтяных доходов будет, видимо, сокращаться.
С другой стороны, указанное изменение налоговой системы может дать важный стимул конкуренции между отдельными регионами за привлечение бизнесов, стать толчком к повышению товарооборота и к созданию лучших условий для предпринимательской деятельности. В Америке такую функцию выполняет крайне диверсифицированный налог с продаж, некоторым аналогом которого и является НДС, и России, как стране с очень разными условиями хозяйствования, подобный инструмент, несомненно, необходим. По сути, регионы потеряли бы налог, на объем и ставку которого они не в состоянии влиять, и получили бы взамен существенно более гибкий инструмент, ничего значимого при этом не потеряв. Они тогда в большей степени стали бы зависеть от собственной привлекательности для бизнеса, чем от общей экономической конъюнктуры и решений правительства, устанавливающего уровень зарплат бюджетников, что чрезвычайно важно в условиях продолжающегося экономического кризиса и неочевидности его скорого преодоления.
Наконец, предлагаемый маневр существенно уравнял бы возможности регионов и столиц. Разница в суммах поступающих НДФЛ и «внутреннего» НДС (361 млрд рублей) в 2016 году была бы потеряна прежде всего мегаполисами, у которых сократились бы сверхдоходы. Она оказалась бы в распоряжении федерального бюджета, и он обрел бы таким образом дополнительную возможность обеспечить трансферты наименее благополучным регионам или погасить их задолженность перед банками и рассчитаться по бюджетным кредитам.
Иначе говоря, Кремль также имеет определенную заинтересованность в такой перемене, так как она и повысит степень его влияния на регионы, и сделает руководство обеих столиц более восприимчивым к факторам финансовой целесообразности. А в условиях, требующих бюджетной экономии, это не выглядит лишним. К сожалению, в ходе заканчивающейся уже президентской кампании ни один из ведущих кандидатов не предложил практически ничего из того, что могло бы изменить существующую в стране налоговую систему не с точки зрения повышения или снижения налогов, а в контексте придания ей большей гибкости и сбалансированности.