В конце августа Федеральное казначейство опубликовало данные по исполнению региональных бюджетов за первую половину 2017 года. Консолидированный бюджет субъектов Федерации был сведен с профицитом в 437 млрд. рублей, что более чем в 1,5 раза превышает аналогичный показатель за первое полугодие 2016 года. Если вспомнить, что в 2016 году консолидированный бюджет субъектов федерации имел незначительный дефицит, то по итогам 2017 года можно ожидать бездефицитного бюджета.
Отсутствие дефицита означает, что в 2016-2017 годах агрегированный субфедеральный долг стабилизировался и задачу по стабилизации субфедерального долга можно считать выполненной. Другими словами, было достигнуто вертикальное выравнивание между уровнями бюджетной системы – федеральным бюджетом и субфедеральными бюджетами, и их общих доходов стало достаточно для финансирования полномочий.
Однако существует еще задача горизонтального выравнивания — обеспечения равных финансовых возможностей каждого региона по предоставлению установленного перечня бюджетных услуг.
В условиях чрезвычайно высоких различий в экономическом потенциале субъектов Федерации и, следовательно, неравномерного распределения налоговой базы решение этой задачи как минимум не тривиально.
На данный момент эта задача не только не решена, но даже не стоит в повестке дня как первоочередная. Почему так происходит? Во-первых, на текущем этапе государству важнее выйти из затяжной рецессии и запустить экономический рост. Это связано с опережающим развитием отдельных территорий, что противоречит задаче выравнивания. Вторая причина – сложившаяся система межбюджетных отношений, в первую очередь в части закрепления налоговых доходов.
Налоги остаются основным доходным источником региональных бюджетов: они обеспечили 78% доходов в I полугодии 2017 года. Учитывая, что основные поступления – налог на прибыль и НДФЛ связаны с уровнем экономического развития, эти доходы распределены очень неравномерно. По итогам первого полугодия 10 крупнейших регионов аккумулировали в своих бюджетах около половины всех налоговых доходов, в том числе 55% налога на прибыль и 53% поступлений НДФЛ.
В то же время, доля федеральных трансфертов в доходах региональных бюджетов снижается на протяжении последних лет, а их объем составил лишь 16% доходов консолидированного бюджета субъектов Федерации в 2016 года, что существенно ниже среднеевропейских показателей.
Как добиться сбалансированности?
Повышению горизонтальной сбалансированости могло бы способствовать более активное использование механизма tax-sharing — системы, при которой часть налогов свыше определенного уровня аккумулируется в единой корзине и распределяется между регионами в зависимости от уровня потребностей в финансировании. Такой подход успешно используется во многих странах, например Германии, Бельгии, Австрии, Турции. В России элементы tax-sharing используются при распределении части акцизов, но их объем невелик и составил лишь 4,2% от налоговых доходов на 1 июля.
Начиная с 2017 года введен новый механизм перераспределения налога на прибыль, при котором 1 п.п. налога перераспределяется в пользу слабых субъектов. В денежном выражении это около 127 млрд. рублей в условиях 2016 года: это примерно в три раза меньше сложившегося суммарного дефицита субъектов Федерации без учета профицитных бюджетов — 346 млрд.руб., и менее 3 процентных пунктов поступлений от налога на прибыль.
Таким образом, можно допустить, что снижение региональной ставки до 15% (региональная ставка налога на прибыль составляла 18% в 2016 года) и перераспределение 3 п.п. налога на прибыль через систему tax-sharing позволит заметно снизить остроту горизонтального дисбаланса, но при этом сохранить финансовую стабильность сильных субъектов. Например, потери Москвы составили бы около 100 млрд.рублей, что является существенной суммой, но сравнимой с профицитом бюджета города в 2016 года (115,6 млрд. рублей).
Отметим, что долгосрочная устойчивость вертикальной сбалансированности остается под вопросом. Во многом сокращение бюджетных дефицитов достигается путем жесткой экономии и усиления контроля над финансовой дисциплиной со стороны Минфина. Даже финансово-сильные регионы сокращают свои расходы, например, за счет укрупнения бюджетной сети и оптимизации штатов, что негативно сказывается на качестве и доступности бюджетных услуг в важных для населения отраслях здравоохранения и образования.
Как результат, сильные регионы достигают значительных профицитов, превышающих исторические показатели. Именно эти профициты и вносят наибольший вклад в достижение бездефицитного субфедерального бюджета. Возврат к дефициту, даже незначительному, крупных субъектов Федерации обнажит финансовую неустойчивость подавляющего большинства российских регионов и приведет к дисбалансу всей системы.