Игры с затратами: к чему приведет изменение налогообложения нефтяной отрасли
Систему налогообложения нефтяной отрасли в России продолжает лихорадить: не проходит и года, чтобы не обсуждались какие-либо кардинальные ее изменения (под параллельные декларации о необходимости обеспечить «стабильность» налогообложения). Многие из них реализуются: в последние годы отрасли пришлось пройти через «налоговый маневр». Следующая на очереди — продвигаемая Минфином многие годы идея введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородов (НДД), который министр финансов Силуанов на Гайдаровском форуме пообещал ввести уже в ближайшее время. В последних версиях его называли «налогом на финансовый результат», однако аббревиатура НДД устоялась за много лет дискуссии, поэтому для понимания проще использовать именно ее.
Суть НДД в том, чтобы от не вполне оптимальных сегодняшних налоговых инструментов — налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортных пошлин — перейти в буквальном смысле слова к налогообложению сверхприбыли от добычи и продажи нефти. То есть идея такая: мы примерно знаем ваши издержки, а всю прибыль, которую вы получаете сверх некоей «нормальной» величины, отдавайте в бюджет. Вроде как это справедливее и механизма экспортных пошлин (которые вообще являются анахронизмом и нигде в мире не применяются в таких масштабах), и НДПИ, который, как считается, сложно дифференцировать по условиям добычи, а вот прибыльность месторождений якобы является более оптимальным индикатором, позволяющим выйти из непрозрачного лабиринта дебатов о критериях дифференциации и льготирования месторождений. Льготы и понижающие коэффициенты, как утверждается, более непрозрачный и коррупционный механизм, чем прибыль, полученная от эксплуатации месторождения. Есть лишняя прибыль — забираем. Нет лишней прибыли — нечего забирать — вот вам, по сути, и естественная льгота. Универсальный механизм.
В теории — да. Однако на практике все это разбивается об одно простое соображение. Если НДПИ и экспортные пошлины — по сути, вмененные налоги, то в случае с НДД есть одна переменная, которая находится непосредственно под контролем компаний — это издержки. По сути, НДД — налог на эффективных операторов месторождений, и наоборот, дающий послабления тем, кто издержки раздувает. Хотите платить меньше налога? Увеличиваете издержки — и все.
В этом плане приводимые Минфином аналогии с Великобританией или Норвегией, где действует похожая схема налогообложения, абсолютно нерелевантны. В этих странах высоко развита культура корпоративного управления, в рамках которой акционеры реально контролируют то, что происходит в компаниях, и за занижение прибыли могут устроить своему менеджменту неприятные дни. Таким образом, на компании действует сразу два мощных стимула не завышать издержки ради экономии налога — не только контроль со стороны налоговых органов, но и контроль со стороны акционеров. Причем второй стимул, по сути дела, жестче и больнее, чем первый.
Ничего подобного в России нет. В госкомпаниях основной собственник — государство — вообще не в состоянии разобраться, что там внутри происходит, и даже частные структуры не являются полноценными публичными компаниями западного образца. По сути, они контролируются менеджментом, роль миноритарных акционеров там вторична, и особых прав у них нет. А у менеджмента всегда есть возможность вывести лишнюю прибыль в аффилированные компании-подрядчики и на бумаге показать налоговой инспекции, что «денег нет». Доказать, что те или иные «услуги сторонних организаций» были не нужны, — сложное дело. Конечно, наша налоговая настолько креативна, в состоянии что-то доначислить даже на несовершенные транзакции и неполученный доход, однако тут мы уже переходим в совсем неправовую плоскость — увы, введение НДД с большой степенью вероятности приведет к неминуемому росту напряженности по поводу его администрирования, спорам о том, что можно и нельзя относить на «себестоимость», налоговым рейдам, маски-шоу, судам и так далее.
То есть прибыль нефтяных компаний — абсолютно манипулируемая величина. Ну допустим, вы введете НДД только для месторождений-пилотов, избегая пока проблемы трансфертного ценообразования. Но навязать там дополнительные услуги связанных подрядчиков, выводя в них прибыль и уменьшая налогооблагаемую базу, — плевое дело.
Сейчас для минимизации этой проблемы предлагается ввести некий потолок издержек — что-то вроде 9500 рублей за тонну, или чуть выше 20 долларов за баррель. Однако это все равно сильно выше текущих издержек, и искусственно наращивать затраты при таком потолке есть куда.
Да и в целом с точки зрения экономической мотивации введение НДД выглядит глуповато. По сути дела, это налог на тех, кто в поте лица боролся за эффективность и снижал издержки — вы все сэкономленное отдадите государству. А тот, кто, наоборот, тратился на лишние погонные метры, занимался бессмысленным бурением и делил откаты с подрядчиками, — получает бонус и оставляет прибыль себе. Странная система.
То есть ее вообще вряд ли имеет смысл обсуждать до тех пор, пока в России не произойдет революция в сфере корпоративного управления, все нефтяные компании не станут реально, а не формально публичными (когда у вас не просто какое-то небольшое количество акций обращается на бирже, а вы реально контролируетесь большим числом независимых акционеров и менеджмент полностью им подотчетен) и так далее.
Но даже если такое случится (хотя нам до этого как до Луны), то широко тиражируемые Минфином мировые примеры применения похожей системы налогообложения вряд ли можно считать успешными. Чаще всего в качестве модельных стран фигурируют Британия и Норвегия. Но именно там в последние годы имело место катастрофическое сокращение нефтедобычи: в Норвегии она сейчас упала более чем на 40% к уровню 2000 года, в Британии — на 65% (!). В Британии спецналог на прибыль нефтяных компаний (petroleum revenue tax) еще в 1993 году прекратили применять в отношении новых месторождений, потом снизили с 50% до 35%, в последнем бюджете вообще обнулили. Месторождения на шельфе Северного моря сейчас массово бросают, не вырабатывая остатки, ожидается, что в ближайшее десятилетие там закроется порядка 150 платформ. Конечно, ключевой вклад внесло падение цен на нефть, однако в условиях маржинальной доходности любой фактор имеет значение. В этом плане налоговая система, выискивающая «сверхприбыли» и стимулирующая завышать издержки, точно не помогает.
Аналогия с Россией прямая — вы знаете, как высока у нас доля выработанных старых месторождений с растущими издержками добычи. НДД, по сути дела, подстегнет процесс падения эффективности их эксплуатации — всю дополнительную выгоду от экономии издержек получит бюджет. Компаниям выгоднее будет просто бросать там работу. Это одна из причин, почему сегодня введение НДД обсуждается только в отношении новых месторождений, а на старых (дающих основной вклад в добычу) продолжит действовать старая система. Две разных системы налогообложения одновременно — вам не кажется это чрезмерным усложнением ситуации?..
Честно говоря, по всем этим причинам необходимость и целесообразность введения НДД лично мне была глубоко непонятна еще со второй половины 1990-х годов, когда она впервые всплыла в правительстве (например, глава об НДД была включена в состав проекта второй части Налогового кодекса, внесенного правительством в Госдуму в апреле 1997 года; в итоге законопроект об НДД рассмотрен не был). Уже тогда многие старались по-тихому эту тему спустить на тормозах, понимая, что как минимум в российских реалиях корпоративного управления она не сработает. У меня такое ощущение, что в список нынешних представлений Минфина эта тема просто перекочевала из старых предложений без особого размышления о ее эффективности.
Определенный смысл в обсуждаемых изменениях, конечно, есть, тут стоит выделить два момента. Первый — экспортные пошлины, которые по сути сегодня выполняют функцию того самого изъятия сверхприбыли, нужно, конечно, отменять. Их применение не вполне соответствует принципам международной торговли, они направляют огромный денежный поток через таможню, который нужно бы оттуда уводить просто из элементарных антикоррупционных соображений, и т. д. Однако в ходе «налогового маневра» был же задан правильный в принципе вектор — постепенно отменять их, переводя всю налоговую нагрузку в НДПИ.
Вторая проблема как раз связана с самим НДПИ. За 15 лет после его введения власти так и не смогли обеспечить введения обещанной изначально системы дифференциации этого налога по условиям добычи и расположения месторождений. Дифференциация подменяется сегодня торгом по поводу индивидуальных льгот, открывающим поле для коррупции и фаворитизма. Собственно, НДД вроде как и призван вырваться из этой паутины спора о льготах для конкретных месторождений под соусом налогообложения более «объективного» показателя — прибыли.
Но в российских условиях, как мы уже выяснили, это не есть объективный показатель. А вот почему нельзя дифференцировать НДПИ по месторождениям — для меня это, честно говоря, остается загадкой на протяжении долгих лет. В России порядка 3,5 тысячи месторождений и 160 тысяч скважин. Мы живем в цифровом XXI веке, когда можно паспортизировать все это дело буквально за полчаса — вводятся же у нас гораздо более сложные системы налогового администрирования типа «Платона» или ЕГАИС с сотнями тысяч субъектов бизнеса. Есть понятные и много раз обсужденные критерии дифференциации — плотность, вязкость, сера, парафины, обводненность, выработанность, удаленность от рынков сбыта. Оборудовать скважины верифицированной системой учета продукции. По алкоголю же такие счетчики внедрили, не говоря уже о других сферах.
Довольно трудно понять — а что сложного в том, чтобы разработать матрицу дифференциации НДПИ по такому счетному количеству объектов и исходя из таких не очень сложных условий. И почему этого так и не удалось сделать за 15 лет. Ответ в общем понятен: это та самая пресловутая неэффективность нашей системы управления, которая не в состоянии заставить свои собственные ведомства делиться информацией, не в состоянии проявить политическую волю и сформировать понятную матрицу налогообложения месторождений, пробить ее через заросли опутавших правительство специальных интересов (некоторые компании ведь у нас напрямую открывают дверь ногой к президенту).
По идее ведь решение простое: НДПИ — работающий налог, нужно просто проявить волю и правильно его дифференцировать (что вообще-то надо было делать еще на начальной стадии его введения, иначе не было бы такого падения добычи на выработанных месторождениях, как сегодня). Отменить экспортные пошлины. И ни в коем случае не вводить такой спорный инструмент, как налог на «дополнительный финансовый результат», абсолютно манипулируемую величину.
В общем, если Минфин все же добьется введения в нефтяной отрасли НДД, это не может окончиться ничем, кроме как оглушительным провалом.