На днях в прессе появилось сообщение о том, что Минэкономразвития выработало общие подходы к системам оплаты труда в госкомпаниях. Помимо закрепления рекомендаций об оплате труда в этом документе также содержится положение о раскрытии информации насчет размера вознаграждений топ-менеджеров и прочие детали.
Наверное, большинство экспертов выскажется за введение новых правил. Ну кто же будет против наведения порядка в сфере управления государственными активами? Однако возникает и вполне закономерный вопрос: какова будет эффективность разработанных правил в условиях отсутствия общих подходов к управлению государственной собственностью?
Поясню, что я имею в виду. В последнее время государство продолжает увеличивать свое участие в хозяйственной жизни страны. По словам Сергея Собянина, к середине 2009 года государственная доля в экономике составила 45-50%. Сюда следует отнести не только бесконечные бюджетные организации, но и акционерные общества, в которых акции принадлежат государству, а также госкорпорации, всевозможные государственные и муниципальные предприятия. Ну и, разумеется, бесчисленные дочерние общества, создаваемые перечисленными выше «госкомпаниями».
Казалось бы, для эффективного управления всеми этими активами необходимы четкие правила. Однако юридическая реальность такова, что в нашей стране отсутствует единый законодательный акт, который бы регламентировал вопросы управления государственной собственностью, в том числе многочисленными «госкомпаниями». Необходимость данного закона уже давно обсуждается учеными-правоведами, однако на федеральном уровне этот нормативный акт так и не появился. В то же время вопросы управления государственной собственностью активно регулируются на уровне субъектов Федерации.
Отсутствие в федеральном законодательстве стройной системы управления государственными активами негативно отражается на деятельности самих госкомпаний. Частично регламентировать общие вопросы, связанные с управлением, пытается Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ» (далее также Концепция). Например, в ней определены цели, а также принципы и подходы к управлению акциями, принадлежащими Российской Федерации. Однако этот нормативный акт имеет подзаконный характер, что позволяет легко обходить его положения в законах или в иных ведомственных актах. К тому же во многом он носит описательный характер, анализируя сложившуюся в конце 90-х годов прошлого века ситуацию в сфере управления государственной собственностью. Это тоже не способствует его широкому применению.
Значимость положений, определяющих цели и задачи управления государственными акционерными пакетами, связана с тем, что именно нормы-принципы, закрепляющие основополагающие подходы к решению тех или иных проблем общественной жизни, помогают создавать эффективную систему управления. Нельзя забывать, что выработка решений должна базироваться на соответствующих принципах, а не на усмотрениях чиновника, которые меняются в зависимости от его субъективных предпочтений. Ведь еще десять лет назад в уже упоминавшейся Концепции отмечалось, что цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих. К сожалению, за прошедшие годы ситуация коренным образом не поменялась.
Известно, что в Концепции к числу целей управления акциями помимо увеличения неналоговых доходов бюджета (очевидно, имеются в виду дивиденды) отнесено обеспечение выполнения компаниями общегосударственных функций. Однако ни сам этот документ, ни иные нормативные акты не содержат принципы, на основании которых государству как акционеру и следует либо стремиться к достижению общественно полезных целей, либо настаивать на повышении компанией размера выплачиваемых дивидендов.
В результате сплошь и рядом возникают проблемы, связанные с невозможностью определить цели участия государства в тех или иных проектах. Допустим, государству принадлежит контрольный пакет акций промышленного предприятия в каком-нибудь моногороде. Как известно, деятельность любого акционерного общество направлена на извлечение прибыли. В то же время государство призвано осуществлять социальные функции. Предположим, в современной ситуации для получения прибыли будет выгоднее перебазировать предприятие в другой регион. Но ведь это приведет к социальным волнениям в моногороде. И какое же решение должен принимать контролирующий акционер-государство, либо его представители в совете директоров? Будет ли сохранение предприятия общественно-полезной целью?
Кстати, здесь мы сразу же возвращаемся к такому стандартному показателю эффективности деятельности менеджера, как размер прибыли. Учитывая приведенные выше обстоятельства, связанные с социальной функцией государства, вряд ли можно согласиться, что заработная плата топ-менеджеров в «госкомпаниях» должна быть завязана именно на этот показатель.
Существуют и иные проблемы, связанные с управлением государственной собственностью. В частности, действующее законодательство регламентирует лишь вопросы, связанные с управлением акциями, напрямую принадлежащими государству. Однако, оно имеет возможность косвенного участия в управлении акционерными компаниями. Например посредством иных хозяйственных обществ. Так, в ОАО «Газпром» напрямую Российской Федерации принадлежит только порядка 38% акций, при этом она косвенно участвует в газовой компании посредством стопроцентного контроля ОАО «Роснефтегаз», которому принадлежит около 10% акций. Либо при помощи всевозможных унитарных предприятий (ГУПов или МУПов), которым также разрешено создавать акционерные компании.
Игнорировать приведенные случаи опасно для качества управления акционерными обществами. Однако отечественное законодательство не определяет принципов управления обществами, одна часть акций которых принадлежат государству, а другая — подконтрольным ему юридическим лицам. Иногда из-за неясности с косвенным участием государства в акционерных обществах вообще становится неясно, подконтрольна конкретная компания государству или нет. Ситуация может и осложниться, если акциями одной компании владеет и Российская Федерация, и ее субъект. Например, это проявляется в ОАО «АЛРОСА», где наряду c Российской Федерацией среди акционеров значатся Республика Саха (Якутия), а также муниципальные образования региона. В этой связи отсутствие единых принципов и системы управления приводит к снижению качества управления, несогласованному голосованию по вопросам повестки дня общих собраний акционеров и заседаний советов директоров. А еще есть проблема управления небольшими компаниями с госучастием. Нужны ли им всевозможные атрибуты больших компаний в виде советов директоров? Ведь иногда число членов совета равняется числу сотрудников этой компании.
Огромная проблема связана с доступом к информации о той или иной госкомпании. Одно дело, если это акционерное общество, — тогда мало-мальски значимую информацию можно получить на официальном сайте (хотя сплошь и рядом встречаются досадные исключения, попробуйте ради интереса отыскать корпоративную информацию на сайте ОАО «Первый канал»). А если это унитарное предприятие? Многие ли из них имеют свои сайты в сети интернет?
В общем, становится все более непонятно, сможет ли изменение отдельных узких аспектов, связанных с вознаграждениями топ-менеджеров госкомпаний, привести к серьезным позитивным сдвигам в деле управления государственными активами. Зарплаты руководителей, может быть, и понизятся, только вот отразится ли это на качестве управления? Вопрос остается открытым.