Как произошла самоликвидация игорного бизнеса в России
Ровно год назад, 1 июля 2009 года, в России вступил в силу запрет на проведение азартных игр вне специальных игорных зон. Положение о запрете содержалось в одном из самых скандальных законов последних лет — «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Этот документ — пример того, как лоббистские усилия могут приводить к результату, противоположному ожиданиям лоббистов.
К 2005 году игорная отрасль в России созрела для консолидации. Оформились четыре компании-лидера, которые вели активную региональную экспансию, имели возможность привлекать существенное финансирование, а также пользоваться поддержкой федеральных и региональных властей.
Олигополии всегда склонны к сговору — это аксиома бизнеса: сговор по цене, сговор по разделу рынка и пр. В последние годы я не раз видел, как крупные игроки рынка при помощи законодательных новаций вытесняли более слабых конкурентов. Происходит это всегда по одной классической схеме: под лозунгами «развития цивилизованного рынка» вводятся существенные требования к ведению бизнеса в стране, которым не могут соответствовать более слабые конкуренты. В итоге они либо продают свои активы с существенным дисконтом, либо просто уходят с рынка. При проведении такого рода лоббистских кампаний очень важно подобрать правильную политическую риторику, прикрывающую конкретные корпоративные интересы. Атакующая сторона всегда за «цивилизованный рынок»: мелкие игроки, дескать, не могут вести свой бизнес честно, профессионально и так далее, и, следовательно, для блага страны им лучше этим вообще не заниматься. У защищающихся аргументация строится вокруг защиты конкуренции, малого бизнеса, борьбы за сохранение рабочих мест.
Исходя из этой логики 16 сентября 2005 года группа депутатов во главе с председателем комитета Госдумы по экономической политики Валерием Драгановым внесла на рассмотрение парламента законопроект «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари». Законопроект предполагал введение барьеров на вход в игорный бизнес в виде банковской гарантии (не менее 300 млн рублей) и собственного капитала (не менее 150 млн рублей). Минимальная площадь игрового зала казино должна была быть не менее 800 кв. м, а зала игровых автоматов — 80 кв. м. Но главное, организатору игорного заведения с использованием игровых автоматов должно было принадлежать не менее 25 залов и не менее 1000 игровых автоматов. Речь шла о резком укрупнении игорного бизнеса, выдержать которое могли только крупные федеральные игроки.
В поддержку закона была организована кампания в СМИ. 8 февраля 2006 года Валерий Драганов заявил газете «Московский Комсомолец»: «Обещаю вам в течение полугода вместе с коллегами-депутатами принять закон, который не просто ограничит, а ликвидирует мелкие, разрозненные, находящиеся в антисанитарном состоянии подобные заведения. «Игорное дно» должно исчезнуть, а крупные заведения — остаться…»
Однако уже на следующий день для лоббистов крупных сетей раздался гром среди ясного неба. 9 февраля 2006 года в Госдуму поступило письмо за подписью главы государственного правового управления (ГПУ) администрации президента РФ Ларисы Брычевой с разгромным отзывом на законопроект. Брычева рекомендовала депутатам отложить рассмотрение документа, поскольку он, по мнению специалистов ГПУ, ориентирован исключительно на интересы крупного бизнеса. Не нашла понимание инициатива Драганова и у ряда депутатов в руководстве фракции «Единой России», которая в лице влиятельнейшего депутата Владимира Пехтина начала противодействовать его принятию.
Очевидцы рассказывают, что в итоге конфликт приобрел настолько острый характер, что разруливать ситуацию был вынужден тогдашний глава администрации президента Дмитрий Медведев. На совещании под его руководством глава экспертного управления Аркадий Дворкович предложил не подыгрывать ни той, ни другой стороне, а просто запретить игорный бизнес в России, за исключением специально созданных игорных зон.
Игорное лобби пыталось взять реванш в отпущенные до вступления закона в силу полтора года. Президент РСПП Александр Шохин написал министру финансов Алексею Кудрину (игорный бизнес курирует Минфин). В будущих игорных зонах организовывались протесты населения. Но став преемником Путина, Медведев уже при всем желании не мог изменять однажды принятое решение — это могли воспринять как политическую слабость.
Автор — руководитель Центра по изучению взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru