Доклад первого зампреда Верховного суда в отставке Владимира Радченко на XII Апрельской конференции ВШЭ, дополненный и расширенный автором.
За последние 20 лет в России судами были признаны виновными в совершении уголовных преступлений и наказаны 18,69 млн человек. С учетом поправок на смертность и повторность деяний, сегодня у нас приблизительно 30% взрослого мужского населения имеет судимость. Свыше 3 млн из них — лица, осужденные за деяния, связанные с предпринимательством. У нас очень высока и доля лиц, в отношении которых суды удовлетворили просьбу следователей о взятии под стражу. Наконец, осужденные. В России количество содержащихся за решеткой на 100 000 жителей — около 600, на Украине — 300, в Болгарии чуть меньше 200, а в Польше чуть более 200.
Среди этих 3 млн связанных с предпринимательством граждан, которые в России прошли через судимость, а многие — и через места лишения свободы, довольно много представителей малого и среднего бизнеса. То есть того элемента рыночной экономики, без которого она в принципе не может гармонично развиваться. Именно малое и среднее предпринимательство должно создавать в экономике конкурентный тонус. Это социальная опора общественного устройства, организованного на началах рынка, источник, формирующий социально активный слой общества.
Давайте сравним подходы к уголовной ответственности предпринимателей в современном уголовном законодательстве и в период НЭПа. Советское государство в 1920-х годах нуждалось в активно действующем предпринимательстве и соответственно выстраивало уголовно-правовую политику. При внимательном прочтении Уголовного кодекса 1926 года — это разгар НЭПа — приходишь к выводу, что это просто образец либерального подхода к частной предпринимательской деятельности. В нем не было таких одиозных составов преступлений, как незаконное предпринимательство, невозврат кредитов и займов, незаконное получение кредита, невозврат валютной выручки из-за границы. Ответственность за уклонение от уплаты налогов существовала, но максимальное наказание не было связано с лишением свободы и выражалось в принудительных работах или штрафе. В статьях экономической направленности отсутствовал популярный ныне квалифицирующий признак «совершение преступления группой лиц». Не было дополнительного наказания в виде запрещения занятий определенной деятельностью. Наказания в виде штрафов носили умеренный характер, не разоряющий предприятия.
Результатом такой политики было восстановление уровня ВВП, который фиксировался перед началом Первой мировой войны. Доля частного сектора в промышленности в тот период составляла 25%, малые предприятия давали 20% промышленной продукции. Это сопоставимо с нынешней долей малого бизнеса. А в торговле и сельскохозяйственном секторе доля малого бизнеса превышала 50%.
Когда сталинское государство взяло курс на сворачивание НЭПа, уголовное законодательство было резко ужесточено. Появляется понятие спекуляции, лишение свободы за уклонение от уплаты налогов. В конечном итоге преступлением было объявлено само частное предпринимательство. Такая уголовная политика соответствовала политике правящей партии в сфере экономики. Уголовная политика не противоречила ей, выступая эффективным средством достижения поставленных целей.
Новая Россия, казалось бы, последовательно проводит курс на развитие рыночных отношений. Но в 1997 году она принимает УК, и политические декларации о приоритетном развитии предпринимательства вступают в противоречие с откровенно карательным содержанием норм, регулирующих ответственность предпринимателей. От некоторых статей УК ощущение такое, что предпринимателя (малый и средний бизнес) как бы терпят, но держат в полупридушенном состоянии. Дальнейшее развитие уголовного законодательства вплоть до 2010 года, за исключением новелл 2002 года и законодательства об административных правонарушениях, характеризуется усилением давления на бизнес и избыточной криминализацией гражданско-правовых отношений.
Вот только один пример — динамика уголовных норм на примере ответственности за незаконное предпринимательство. В 1991 году уголовная ответственность за частное предпринимательство отменяется, и предприниматель, даже если ведет бизнес с нарушениями, может понести ответственность только за уклонение от налогов. В июне 1993 года УК дополняется статьей «Незаконное предпринимательство». Она устанавливает ответственность за предпринимательство без регистрации, без лицензии, с нарушением условий лицензирования. Если это повторные нарушения, совершенные в течение года после наложения административного взыскания за аналогичные нарушения, то наступает уголовная ответственность — лишение свободы на год или денежный штраф (с конфискацией имущества или без). На практике конфискация по этой статье не применялась.
Но в Кодексе 1997 года эта статья становится 171-й и существенно усиливается. В диспозиции исчезает административная преюдиция. Раньше сначала наказанием был штраф, и только потом наступала уголовная ответственность, а теперь — сразу. Появляется отсутствовавший ранее признак преступления — извлечение доходов в крупном размере, даже без причинения кому-либо ущерба. Уголовная ответственность просто за сам факт получения определенного количества выручки. И мера наказания — уже не до года лишения свободы, а до трех. А если получены доходы в крупном размере, или деяние совершено организованной группой, то наказание увеличивается до 5 лет.
Тогда я работал в Верховном суде и не мог понять, почему кого-то не устраивала старая санкция — до года лишения свободы. И чем было плохо наличие административной преюдиции? Ведь бизнес в стране только развивается, и, казалось бы, если кто-то ошибся, не надо сразу давить уголовной ответственностью… И вот теперь, имея такую статью, как вкладывать личные сбережения в развитие бизнеса? Когда тебя могут подкараулить с лицензией, с какими-то нарушениями в регистрации, и весь твой бизнес уйдет вместе с деньгами, а сам сядешь. Последнее дело в отношении предпринимателя, с которым я ознакомился: задержка, несвоевременный расчет по двум кредитам общей суммой 18 млн рублей. И три года лишения свободы. Так что мелким и средним бизнесом заниматься — как по минному полю ходить, инвестировать в таких условиях очень сложно.
В новом Кодексе многократно усилились санкции за многие экономические статьи, и часто — без достаточных на то оснований. Максимальные пороги наказания превысили 5 и 10 лет лишения свободы: эти преступления стали относиться к категории тяжких и особо тяжких. Неслучайно среди осужденных за экономические преступления процент тех, кто осужден за тяжкие преступления, гораздо выше, чем по прочим преступлениям. Всего с 1997 года 22-я глава УК (преступления в сфере экономической деятельности) дополнилась ни много, ни мало 12 новыми составами. Причем 6 из них законодатель отнес к категории тяжких.
В результате сегодня в России складываются «уголовно-правовые способы управления экономикой». В отношении предпринимателей сформированы крайне неблагоприятные условия. По данным МВД, за последние 10 лет зарегистрировано более 4 млн преступлений экономической направленности. По каждому из них, даже не дошедшему до суда, ведется расследование, арестовываются счета и т.д. К уголовной ответственности за это время привлечено, по нашим расчетам, 16% субъектов экономической деятельности. Неудивительно, что престиж предпринимательской деятельности падает, и только 2% опрошенных хотят заняться собственным бизнесом.
Результат — сворачивание экономической деятельности. Я не отношу это целиком на счет уголовной политики, но она сыграла немаловажную роль. За 2010 год количество индивидуальных предпринимателей сократилось с 4,611 млн до 4,112 млн, на полмиллиона. В том же году прекратили свою деятельность 45,3% организаций из числа зарегистрированных субъектов экономической деятельности, число малых предприятий сократилось на 4%. Доля малого бизнеса в ВВП не превышает 20%, показатель несколько лет держится на одном уровне, и это очень тревожно: в индустриальных странах он составляет 50% и более. Учитывая, что ежегодно возбуждается более 200 тыс. дел экономической направленности, нетрудно представить, как карательная политика государства влияет на деловой климат, какой ущерб она приносит ВВП и поступлениям в бюджеты всех уровней.
В процессе подготовки круглого стола об уголовной политике и бизнесе (декабрь 2011) мы опрашивали предпринимателей, подвергшихся уголовному преследованию. Интересен социальный портрет участников опроса. Из тех, кто попал на скамью подсудимых, у 21% стаж предпринимательской деятельности был от 5 до 10 лет, у 47% — от 10 до 20 лет и у 32% – 20 и более лет. Высшее образование имели 89% опрошенных. То есть объектами уголовного преследования становятся отнюдь не малограмотные новички, а люди, искушенные в бизнесе.
Что делать, какой выход из сложившегося положения? Прежде всего, надо серьезно менять УК. Поправки, которые были внесены в экономические статьи в последнее время, носят косметический характер. Серьезно проблему они не решают. Нашим центром подготовлен целый ряд мер – изменения в УК, которые, к сожалению, уже 2 года активно обсуждаются на различных форумах, в т.ч. в Госдуме, но основные предложения пока не принимаются.
Их перечень очень велик. В частности, есть вопрос об уголовной амнистии. Осуждено более 2 млн предпринимателей. Многие из них действительно совершили преступления, иные стали жертвами рейдерских атак, третьи понесли ответственность потому, что наш УК ухитрился криминализировать такие признаки, которые и преступлением-то назвать нельзя. Так, в трех статьях УК, включая 171-ю, есть такой признак, как извлечение дохода в крупном размере. И все — нанесение ущерба не предполагается. Достаточно просто работать с нарушением лицензии или правил регистрации.
Был, например, случай, когда на Ставрополье к уголовной ответственности был привлечен фермер, который параллельно занялся переработкой бытовых отходов, которые накопились на свалке. Его признали преступником — только потому, что он увеличивал ВВП, возвращая в хозяйственный оборот то, что должно было пропасть, и давал работу людям, занятым переработкой мусора. И подобного рода дел, наносящих обществу вред, очень много.
Против амнистии возражают: очень сложно отделить тех, кто совершил реальное преступление, от тех, кто его не совершал. Но посмотрите на опыт применения амнистии в СССР. В 1953 году, после смерти Сталина, в постановлении об амнистии говорилось: амнистировать и прекратить все уголовные дела в отношении лиц, совершивших должностные и хозяйственные преступления, независимо от их срока и характера. Это была широкая амнистия. Она вызвала определенный всплеск уголовных преступлений. Но всплеска хозяйственных преступлений не было, а ведь амнистировали всех. Нам тоже нужен такой подход, особенно учитывая часто менявшееся в прошлом законодательство. Это был бы важный фактор восстановления доверия между властью и бизнесом.
Конечно, очень важно, кто расследует и судит экономические дела. Но еще важнее — сложившаяся сегодня система мотивации и учета у оперативников, следователей и судей. Ведь что получается? Продвижение любого полицейского или следователя зависит от того, насколько у него хорошие показатели. У оперативника или полицейского главный показатель — это количество возбужденных дел, переданных для расследования следователю. Если ты работаешь не «в корзину» — ты молодец.
У следователя, в свою очередь, основной показатель — количество дел, направленных в суд. Ведь прекращенные дела — это тоже работа в корзину, брак. Суд у нас, как известно, с обвинительным уклоном. Оправдательных приговоров всего 1,2%, и это от количества рассмотренных дел. Если же учесть только дела, расследованные следователями, а дела частного обвинения из этой совокупности изъять, то оправдательных приговоров будет всего 0,3% по районным судам. Это мизерная цифра. И то из оправдательных приговоров отменяется примерно половина. А из обвинительных — только 2%.
Но ведь основной показатель для судьи — насколько ты качественно работаешь, не приходится ли вышестоящим судам пересматривать твои приговоры. В зависимости от этого судью награждают, повышают по службе, присваивают квалификационный класс. И получается, что для судьи риск получить отмену своего решения при оправдательном приговоре в 25 раз выше, чем при обвинительном. Вот люди и работают на обвинительные приговоры.
Как разорвать порочный круг? Начать с судов. Если суды начнут нормально работать, следователи не будут в массовом порядке посылать в них дела, которые обречены попасть в корзину. Соответственно, и оперативные работники, зная, что будут предъявляться требования к доказательствам, не будут возбуждать пустые дела против предпринимателей и брать их за воротник. По этой цепочке нужно идти в обратном направлении — от судов.
Также я считаю, что необходимо создать серьезный независимый центр, который бы специально прорабатывал эти проблемы. Ведь разрозненные предложения легко блокировать силовым структурам, которые являются выгодоприобретателями от нынешнего положения вещей. Нынешняя практика позволяет им содержать завышенное количество штата. Сократи количество дел — и некоторые подразделения придется сокращать в 2-3 раза.
Читайте также: Уголовное преследование предпринимателей — не виртуально