В последнее время участились случаи незаконных проверок в отношении юридических лиц, которые оказывают поддержку различным активистам и некоммерческим организациям (НКО). Анализ этой практики за 2012 год показывает, что должностные лица вопреки требованиям закона пытаются получить от них большой объем информации. В основном он касается вопросов финансирования. Проверяют, например, «Голос» и его партнеров, «Фонд поддержки инициатив губернатора Кировской области», созданный Никитой Белых, юридическую компанию «Навальный и партнеры». Как быть, если начались проверки?
Очевидно, что проверки не случайны и преследует несколько целей. Во-первых, это своеобразная подготовка для блокирования их деятельности — предъявления в суд исков о ликвидации НКО, налоговых претензий с замораживанием счетов, возбуждения уголовных дел в отношении руководителей. Задача — ликвидировать тех, кто мешает. Вторая цель — дестабилизация на период выборов деятельности особо активных организаций. Ничто так не отвлекает от работы, как необходимость самозащиты. Чем больше проблем у организации, тем скорее она откажется от гражданской активности. В-третьих, власть понимает, что после объявления и проведения ряда «либеральных» инициатив нужен эффективный контроль над такой «либерализацией».
Нарастающая активность граждан и организаций не оставляет другого выхода, как действовать быстро и вопреки требованиям закона. Поэтому общий принцип защиты — заставлять действовать в рамках закона, не давать информации больше, чем положено.
В роли сборщиков информации и «дестабилизаторов» сегодня выступают четыре структуры: прокуратура, налоговые органы, Минюст и банки. Поделюсь соображениями о том, как реагировать на их незаконную активность.
Налоговый контроль
Яркий пример спланированного контроля со стороны налоговых органов — «работа» с Ассоциацией некоммерческих организаций «Голос» и его территориальными партнерами. В января-февраля этого года организации получили от налоговых органов требования о предоставлении дополнительных сведений и документов, дачи пояснений за 2009-2011 годы. Анализ этих требований показывает, что организатором проверки является Федеральная налоговая служба РФ. Да и рядовые сотрудники на местах не скрывают: «Нам приказали срочно предоставить документы» .
Такой высокий уровень контроля лишний раз подтверждает важность этой темы для власти. Напомню, что попытка налоговиков взыскивать налоги с пожертвований, в том числе и с иностранных, в 2011 году провалилась. Высший арбитражный суд по жалобе Ассоциации «АГОРА» признал такой подход налоговых органов незаконным. Учитывая это, принципы и правила защиты сейчас должны быть не такими, как раньше.
Не надо руководствоваться принципом «что дешевле»: заплатить небольшую сумму и не тратиться на юристов или потратить уйму времени и сил на ликвидацию небольшого, на первый взгляд, злоупотребления. Вопрос сейчас уже не в сумме, а в стабильности организации.
Мои рекомендации по реагированию на действия налоговых органов можно свести к следующему: Налоговый кодекс позволяет налоговикам в рамках контроля требовать документы и сведения, просить дать пояснения. Надо требовать от налоговиков, чтобы все свои пожелания они выражали письменно, по установленной Приказом ФНС форме, четко и конкретно.
Требование о даче пояснений
Полномочия налоговых органов по получению пояснения от налогоплательщика сводятся лишь к просьбе дать пояснения по уплате налогов. Они не вправе требовать пояснений по иным вопросам — например, о том, какие доходы и расходы учитывались. У налогоплательщика есть право дать пояснения. Именно право, это не описка: ст. 51 Конституции РФ никто не отменял. В таких ситуациях спешить с показаниями не стоит. Можно прийти, выслушать вопросы и взять таймаут, чтобы посоветоваться с бухгалтером и юристом.
Требования о предоставлении документов и сведений
Налогоплательщик обязан представлять дополнительные документы по требованию налоговых органов в рамках камеральной или выездной налоговой проверки. Камеральная проверка проводится в течение трех месяцев с момента подачи налоговой декларации. Таким образом, требования налоговиков о представлении сведений и документов за 2009-2010 годы незаконны. Это подтверждается и судебной практикой. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 17.11.2009 №0349/09 указано: «...нельзя признать законным направление инспекцией требования о представлении документов, подтверждающих правомерность заявленных в декларации налоговых вычетов, более чем через 11 месяцев после подачи обществом налоговой декларации».
Естественно, незаконны требования и о представлении документов за 2011 год, так как сроки сдачи отчетности не истекли.
В таких случаях не стоит поддаваться на маленькие хитрости налоговых органов. Были случаи, когда налоговый сотрудник, извиняясь и улыбаясь, просил налогоплательщика исправить случайно обнаруженную техническую ошибку за предыдущие годы, которая никак не влияет на сумму налога («не можем посадить цифры в базе»). Ошибка может быть исправлена единственным путем — подачей уточненной налоговой декларации. В этом вся хитрость. Срок камеральной проверки возобновляется заново с момента подачи такой уточненной декларации — и налоговики на законных основаниях начинают такую проверку за прошедшие периоды.
Надо учесть и еще одну вещь. Налоговый орган во время камеральной проверки вправе требовать лишь те документы, которые подтверждают налоговые льготы либо прямо предусмотрены законом. Такое сужение полномочий налоговиков произошло еще в 2007 году, но они частенько «забывают» об этом.
При проведении выездной налоговой проверки у налогоплательщика могут быть истребованы необходимые для проверки документы. Ограничений по перечню истребуемых документов в НК РФ не установлено. При этом требование о представлении документов должно носить четкий и конкретный характер, а также быть обоснованным и связанным с проводимой проверкой. В требовании налогового органа в целях его исполнимости налогоплательщиком должны быть конкретно указаны наименование и реквизиты истребуемых документов, и они должны соответствовать предмету налоговой проверки. Такого мнения придерживается судебная практика.
Зная эти несложные правила, каждый налогоплательщик может выстраивать отношения с налоговыми органами. И в любом случае стоит придерживаться следующего правила: все взаимоотношения с государственными органами в ситуациях с повышенным риском должны оформляться письменно. Если вам звонят, попросите прислать запрос письменно, хотя бы по факсу. Если запрос в письменном виде так и не поступил, закрепите этот факт — направьте руководству письменное обращение: «К нам вчера поступил звонок от человека, представившегося инспектором Ивановым… Просим разъяснить, если ли у вас такой инспектор. В последующем запросы и уведомления просьба оформлять в соответствии с законом в письменном виде».
Банковский контроль
В какой-то мере этот вид контроля можно назвать новым. Поэтому объясню, что он собой представляет. Проявляется он в двух вариантах.
Вариант первый: Центробанк проверяет коммерческий банк. В этом случае пытаются скрыть истинный объект контроля. Пример — проводимые сейчас ЦБ РФ проверки Национального резервного банка Александра Лебедева и Вятка-банка. По последней проверке сообщалось, что в списке проверяемых организаций фигурируют «Фонд поддержки инициатив губернатора Кировской области», созданный Никитой Белых в 2009 году, и ООО «Юридическая компания «Навальный и партнеры».
Второй вариант: коммерческий банк проверяет своих клиентов. Обычно клиенты банка представляют банку лишь те документы и сведения, которые они обязаны представить в силу закона. Но банки вправе запрашивать и дополнительную информацию. В соответствии с ФЗ РФ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» банки осуществляют контроль за «необычными сделками». В рамках такого контроля они праве запросить, например, договоры о поступлении денежных средств от российских источников. А в случае отказа до выяснения всех обстоятельств могут приостановить операции по счету.
Примером такой проверки может послужить случай в Самаре с общественной организацией «Голос-Поволжье». Коммерческому банку, который обслуживает организацию в течение трех лет, в феврале 2012 года вдруг показалось странным, что организация получает пожертвования. Как пояснил управляющий банка, они полагали, что на расчетный счет общественников будут поступать средства, полученные от коммерческой деятельности, и на этом основании просили предоставить договоры пожертвования за три года, а не только по последним поступлениям.
Как правило, с клиентами, которые обсуживаются длительное время, банки выстраивают «добрые» отношения. Они не пытаются мешать деятельности клиента постоянным слишком тщательным контролем. Поэтому запросы банков о представлении дополнительных документов — не их инициатива, а результат давления либо договоренностей с правоохранительными органами — Росфинмониторингом, МВД РФ, Центром «Э», ФСБ РФ, налоговыми органами. Последние не всегда обладают необходимыми полномочиями по получению таких документов от юридических лиц напрямую (например, Центр «Э»). А иногда госорган из-за репутационных рисков не хочет «светиться» в деле.
Тотальный контроль, конечно же, повышает репутационные риски и для банков. Поэтому часто они запрашивают информацию устно, стараясь не оставлять следов. Рекомендации в таких случаях сводятся к следующему:
— требовать направления письменного запроса о представлении документов, имеющих отношение к «сомнительной» операции;
— если письменный запрос не поступил, фиксировать повышенный интерес со стороны банка путем направления ему письменного обращения.
Юридическое лицо может и отказаться от представления документов банку. Но надо понимать, что это рискованно и может привести даже к приостановлению операций и судебному разбирательству.
Прокурорская проверка
Вопрос с прокурорскими проверками действительно непростой. В последние годы государство приняло нормативные акты, касающиеся проверок различными государственными органами. Но четкого правового регулирования прокурорских проверок нет — кто проводит проверки, какие документы предъявляются, предмет проверки, сроки, порядок ознакомления с материалами и т. д. На это уже обращал внимание Конституционный суд: «В настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора». С момента принятия этого Постановления КС РФ прошло 11 лет, ничего не изменилось.
Поэтому остается рекомендовать юрлицам руководствоваться при защите своих прав общими положениями ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации», разъяснениями Конституционного суда и нормативно-правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ.
Основанием для проведения проверки является информация о нарушениях закона, требующая принятия мер прокурором. То есть провести «проверку ради проверки» нельзя. Поводом могут быть обращения граждан, сообщения в СМИ, материалы гражданских, уголовных, административных дел.
Распространено мнение, что прокурор может проверить все, что не соответствует закону. Но закон относит к подведомственности прокуратуры все то, что не входит в компетенцию специальных контролирующих органов. То есть применительно к юридическим лицам прокуратура не вправе проверять вопросы, которые отнесены к компетенции Минюста РФ, налоговых органов и т. д. Например, проверять соответствие устава законодательству, отчетность перед органами юстиции и налоговыми органами. Если в прокуратуру поступило сообщение о нарушениях в сфере, которую контролирует другой госорган, она обязана передать такое сообщение по подведомственности.
Практически все полномочия прокурора перечислены в части 1 статьи 22 ФЗ РФ «О прокуратуре» и особо не отличаются от полномочий иных органов: вызывать для дачи объяснений, входить в помещения, требовать документы. К этому можно лишь добавить несколько штрихов:
— «При проведении плановых, внеплановых проверок [следует] исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место».
— «Не допускать факты возложения на ... организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных».
По результатам проверки в случае выявления нарушений прокурор вправе: внести представление с требованием устранить нарушение; внести предостережение о недопустимости нарушений; обратиться в суд с иском о ликвидации общественного объединения, а в случае нарушения антиэкстремистского законодательства приостановить деятельность общественного объединения.
Что делать?
Все взаимоотношения с прокуратурой в рамках проверки оформлять только письменно: запросы, ответы, ходатайства.
Что касается требований прокурора, в том числе о представлении документов, можно выбрать два возможных варианта: выполнить требования (например, представить документы по запросу), а после оспорить это требование в суде. Второе — не исполнять незаконное требование прокурора. В этом случае доказать незаконность решений прокурора можно будет в суде. Даже в случае отказа суда проигрыш будет оценен не более чем в 4000 рублей для руководителя организации и 10 000 — для самой организации. В общем-то, не смертельно!
Стоит напомнить, что в соответствии со статьей 51 Конституции РФ проверяемый может отказаться от дачи объяснений прокурору.
Контроль со сторон Минюста РФ и его территориальных органов (касается только НКО)
Действующее законодательство о некоммерческих организациях существенно ограничило возможности произвольного вмешательства в их деятельность со стороны Минюста. Проверять их оно может только в рамках плановой проверки. Эта процедура длительная и требует согласования с органами прокуратуры за несколько месяцев до начала года, в котором запланирована проверка. Проверка может быть и внеплановой, но закон существенно ограничивает основания для такой проверки, которые, по сути, являются исключительными.
Поэтому Минюст и его территориальные органы занимаются сейчас, так сказать, мелким пакостничеством. Контрольные функции, если нет оснований для проведения плановых и внеплановых проверок, сводятся к вынесению предупреждений. Например, организация, действующая в течение 10 лет, вдруг получает предупреждение, что, оказывается, все это время ее устав, проверенный на законность ранее тем же Минюстом РФ, не соответствует законодательству.
Со стороны Минюста это может быть и попытка в определенный период увеличить нагрузку на НКО, обязав ее готовить документы для внесения изменений в устав. Каким образом реагировать на такое предупреждение, нужно решать в каждом конкретном случае. Но все же НКО следует рекомендовать в первую очередь выполнить формальную сторону законодательства — в течение месяца дать письменный ответ на предупреждение, выразив свое с ним согласие или несогласие.