Выражу уверенность: наш проект Избирательного кодекса не может быть заменен несколькими короткими законопроектами, в том числе и теми, которые вносит президент. Проект Дмитрия Медведева о сокращении числа подписей при регистрации партий и кандидатов на выборах не решает главных проблем, поскольку нынешний механизм регистрации по подписям позволяет отказать любому неугодному кандидату независимо от числа требуемых подписей. Президентский проект о возвращении губернаторских выборов пока не содержит самого главного — порядка проведения выборов. А предложение президентского послания об изменении порядка формирования избиркомов не реализовано даже в виде поручения.
В чем преимущества проекта Избирательного кодекса перед действующим законодательством? Здесь мы сосредоточимся только на некоторых самых важных новациях документа, которыми список нововведений отнюдь не исчерпывается.
Во-первых, уже в том, что это комплексный документ, где все между собой увязано. Ведь у нас сейчас действуют три федеральных закона о выборах (есть еще четвертый, но он уже в реальности давно не работает), которые на 70 %, если не больше, дублируют друг друга, но при этом между ними все равно остаются нестыковки. Да и в каждом регионе действует один или несколько законов о выборах, которые в значительной мере дублируют федеральный закон. Избирательный кодекс призван заменить все четыре федеральных закона, он сделает избирательное законодательство более понятным и удобным. Одновременно он облегчит работу законодателей в субъектах — региональные законы можно будет делать краткими.
Во-вторых (и это, конечно, важнее), проект кодекса целиком направлен на обеспечение прав граждан избирать и быть избранными. Одна из главных проблем сейчас — массовые отказы в регистрации популярным кандидатам и партспискам. Это не проявилось на прошедших выборах в Госдуму, но на параллельно проходивших региональных и муниципальных выборах такие отказы были массовым явлением, да и в мартовской кампании громких случаев достаточно.
Здесь потребовался комплекс мер. Мы предлагаем восстановление денежного залога как способа регистрации на выборах, сокращение перечня представляемых документов, а также сокращение оснований для «выбраковки» подписей, сокращение оснований для отказа в регистрации и многое другое. Практически всю главу о выдвижении и регистрации кандидатов пришлось писать по-новому.
В-третьих, потребовалось переписать всю часть, посвященную работе избиркомов. Часто говорят, что законы у нас неплохие, но они неправильно применяются. Со второй частью этого утверждения можно согласиться. Но и это во многом заложено в самих законах. Ведь главный применитель электорального законодательства — избирательные комиссии. И от их состава очень многое зависит. Действующий порядок формирования избиркомов не препятствует тому, чтобы формировались комиссии, полностью подконтрольные исполнительной власти.
В проекте кодекса предусмотрено кардинальное изменение порядка формирования избиркомов. Исполнительная власть из этого процесса исключается. Партии (причем не только парламентские) получают в каждой комиссии две трети мест, и это препятствует тому, чтобы одна партия получила большинство мандатов за счет своих представителей, скрытых под маской «общественников». Но важно и то, что орган, формирующий комиссию (это либо представительный орган власти, либо вышестоящий избирком), не имеет возможности выбирать, представителя какой партии включать в комиссию, а какую партию отвергать, — в проекте предусмотрен достаточно формализованный алгоритм.
Мы полагаем, что изменение порядка формирования избиркомов — более действенная мера по борьбе с фальсификациями, чем коррективы в процедуры голосования и подсчета голосов. Тем не менее проект Избирательного кодекса содержит и такие коррективы. Например, вводится журнал участковой комиссии, куда записываются все действия комиссии и все получаемые ею числовые данные. Прозрачные урны — само собой, но еще добавляется их опечатывание номерными одноразовыми пломбами, что гарантирует от неконтролируемого вскрытия. И участковой комиссии запрещается по собственной инициативе составлять повторный протокол.
В-четвертых, мы предлагаем новую систему выборов в Госдуму. Президент в своем послании тоже сказал, что нужна новая система, однако со стороны его администрации мы слышали уже четыре разных варианта, и все они имеют ощутимые дефекты. Последний вариант — возвращение к системе, действовавшей до 2003 года, которая называется смешанная несвязанная.
А проект кодекса предлагает систему, хорошо зарекомендовавшую себя в Германии и ряде других стран. Это смешанная связанная система, которая соединяет достоинства мажоритарной и пропорциональной систем и одновременно нивелирует их недостатки.
Как и смешанная несвязанная, германская система предусматривает одномандатные округа, которые способствуют избранию ярких личностей, стимулируют приход в политику новых людей. Они сохраняют возможность самовыдвижения, то есть любой гражданин, по той или иной причине не желающий связывать себя с партиями, может реализовать свое конституционное право быть избранным.
Главное, что отличает смешанную связанную систему от несвязанной, — правила распределения мандатов. При несвязанной пропорционально распределяется только половина мандатов (в российском случае — 225). Для наглядности я буду оперировать итогами голосования на выборах в Госдуму 2003 года (но при этом считать, что барьер — 3%, как в проекте избирательного кодекса).
Сначала мандаты получат те, кто победил в одномандатных округах. В 2003 году из 225 победителей 68 были самовыдвиженцами, еще 24 избраны от партий и блоков, не преодолевших 3%-ный барьер. Вычитаем 68 и 24 из 450, получаем 358. Эти 358 мандатов распределяются пропорционально между восьмью списками, преодолевшими 3%-ный барьер. Скажем, «Единой России» достается 157 мандатов. Но у нее прошло 104 одномандатника. Значит, из партийного списка мандаты достаются (157–104=) 53 кандидатам. Так же определяются обладатели мандатов и у остальных семи партий и блоков.
Что в итоге? Во-первых, сохраняется главное достоинство пропорциональной системы — пропорциональность представительства. При смешанной несвязанной системе это достоинство часто теряется: одна партия за счет мажоритарной составляющей может получить сверхпредставительство (это очень наглядно видно на примере выборов во многих регионах, в том числе в Москве). При германской системе этого нет.
Другое достоинство смешанной связанной системы — большее влияние избирателей на состав депутатского корпуса. У партий мандаты получают в первую очередь те, кто прошел в одномандатных округах, и только во вторую очередь — «списочники». Тем самым снижается влияние партийной бюрократии и уровень партийной коррупции. И это способствует нормальному развитию партий.