Злоупотребления на выборах — частный случай общей проблемы нецелевого использования институтов
Две новости последних дней — о закрытии Транскавказской магистрали в связи с лавинной опасностью и ремонте водопровода на площади Революции были немедленно связаны в прессе и общественном мнении с политическими событиями в Цхинвале и Москве. Такая реакция, несмотря на последующие опровержения, иллюстрирует глубоко укоренившуюся в России практику нецелевого использования институтов. Если за нецелевое использование государственных средств полагается административное или уголовное наказание, то нецелевое использование институтов, многие из которых также учреждены или санкционированы государством, обычно остается безнаказанным. Между тем урон экономике и обществу от такой практики может оказаться куда большим, чем от бюджетных манипуляций.
В России трудно найти пример института, который применялся бы исключительно по прямому назначению — меняются лишь мотивы, формы и масштабы злоупотреблений. Возбуждаются процедуры банкротства успешных фирм для их рейдерского захвата, а отнюдь не неэффективных компаний, требующих смены менеджмента и реструктуризации. Уголовная юстиция используется в хозяйственных спорах, находящихся в сфере гражданского права. Фирмы-посредники, призванные сокращать транзакционные издержки, привлекаются для отмывания денег, ухода от налогов и сокрытия коррупции; в этих же целях широко используются некоммерческие организации. Применение карантинно-санитарных санкций во внешнеполитических конфликтах стало безусловным рефлексом российской дипломатии. Требованиями социальной ответственности бизнеса прикрывается обложение частного сектора непрозрачными и непредсказуемыми налогами. Высшие учебные заведения превращаются в конторы по выдаче дипломов, не обременяя студентов знаниями и конкурируя друг с другом снижением академических стандартов и требований. Управляющие компании, призванные предоставлять ТСЖ профессиональные услуги по управлению домами, оказываются инструментом «захвата» жилой недвижимости. Перечень таких примеров можно продолжать долго.
Применяемый нецелевым образом институт утрачивает доверие общества; кризис доверия прогрессирует по мере того, как недобросовестные пользователи вытесняют тех, кто обращается к институту ради его основного замысла. Опросы подтверждают массовое недоверие россиян к большинству институтов страны, включая институты власти.
Согласно известному определению, институты — это правила игры; если такие правила не воспринимаются всерьез, то им на смену приходят «понятия», и, несмотря на, казалось бы, внушительный набор официальных институтов, экономика и общество оказываются по сути в примитивном неформальном секторе, где политические дискуссии переносятся из парламента в кабинеты или на улицы, а люди решают свои проблемы частным образом, игнорируя предназначенные для этого институты. Такого рода паллиативы обычно ненадежны и неэффективны. Едва ли следует доказывать важность санитарного и противопожарного контроля, справедливых судов, политической конкуренции, процедуры банкротства, посреднических услуг, профессиональной полиции и пр. Захват этих и других институтов делает страну беззащитной перед терроризмом, природными и техногенными катастрофами, эпидемиями, политическими кризисами и другими напастями.
Почему государство, учредив институты, не обеспечивает им полноценной защиты от злоупотреблений? Одна из причин в том, что возможность государства осуществлять контрольные функции ограничена низкой квалификацией и безответственностью чиновников, а также недоверием населения к государственным органам. Примером может служить предпринятое несколько лет назад ужесточение государственного контроля над некоммерческим сектором. Эта мера помимо очевидных политических мотивов оправдывалась борьбой со злоупотреблениями в некоммерческих организациях и как таковая оказалась крайне неудачной: возросшая отчетность стала непосильной для многих добросовестных НКО, которые были вынуждены прекратить свою деятельность, тогда как притворные организации, имевшие опыт соблюдения буквы закона в обход его сути, получили в новых условиях конкурентные преимущества.
Во многих случаях нецелевое использование институтов инициируется самим государством, будь то «телефонное правосудие», фальсификация выборов, внезапные контрольные для старшеклассников, совпадающие по времени с планируемыми акциями протеста, или угроза призыва в армию участников таких акций. Столь же часто наблюдается безразличие правящих элит к судьбе необходимых обществу институтов. Не будучи подотчетным избирателям, правящий класс действует в соответствии с собственными нуждами и приоритетам и все чаще импортирует институты и социальные услуги для себя и членов своих семей, будь то образование и лечение за рубежом, разрешение споров в судах Лондона и Стокгольма, инвестирование в заграничные активы и размещение акций на мировых фондовых биржах. Экономические интересы правящего класса в значительной степени сосредоточены вокруг ресурсного сектора, который не столь чувствителен к качеству институтов, как обрабатывающие и высокотехнологичные отрасли и малый и средний бизнес. Неслучайно поэтому среди всего многообразия институтов и отраслей инфраструктуры явными приоритетами последних лет были трубопроводы и поддержка силовых ведомств.
Эффективная защита институтов от нецелевого использования невозможна без участия общества, которое может решить такую задачу своими силами посредством саморегулирования или оказывая необходимое политическое давление на власть. До сих пор этому препятствовали два обстоятельства: во-первых, институты, подвергавшиеся манипулированию и захвату, недостаточно ценились в массовом сознании и, во-вторых, жертвы злоупотреблений не могли скоординировать свои действия и сделать защиту институтов по-настоящему массовой. Казалось, что проблема коллективных действий по защите институтов надолго останется неразрешимой. Но набирающее силу движение протеста против фальсифицированных выборов говорит о том, что ситуация, возможно, начинает меняться на наших глазах.