Какие трудности могут быть у России с федеральным бюджетом при цене нефти в $116 за баррель? Столько стоила смесь Brent 12 сентября. Нашу Urals в августе продавали за $113,1, а в среднем с начала года — за $111. Знай себе подставляй карманы да лови монеты, строй поля для гольфа, дворцы, спортивные арены и высокоскоростные магистрали. Раздавай налоговые льготы, госкредиты, повышай пенсии и зарплаты бюджетникам.
Но не получается. За две недели до внесения законопроекта в Госдуму в экономических ведомствах весьма нервно. Собрать под одной обложкой все начальственные указания, да так, чтобы это не противоречило элементарной логике — задача, решаемая при условии дальнейшего удорожания нефти. Но рассчитывать на это никак не невозможно.
На этой неделе нервы сдали у Минфина: он предложил единороссам написать поправки в Бюджетный кодекс, в результате которых Госдума бы ратифицировала законопроект о федеральном бюджете как международные договоры — не будучи вправе ни буквы в нем изменить. А Минфин поддержал бы самоограничение единороссов, стань оно партийной идеей.
Партийцы гневно отвергли идею как несвоевременную: «У нас курс на парламентскую демократию», «Роль парламента в политической жизни усиливается и не будет сводиться к штамповке законопроектов». Роль и впрямь усиливается: у партии может быть точка зрения, не совпадающая с позицией ее руководителя Дмитрия Медведева, но совпадающая с позицией Владимира Путина. И партийцам разрешили вносить в Госдуму разные предложения «в порядке бреда». Не то чтобы Минфин сильно боялся депутатской активности при доработке бюджета. Даже в лучшие годы парламент не наращивал расходы более чем на 1-2% против вариантов правительства. Но сейчас у Минфина нет и этих процентов.
На следующий день после публикации о закулисных переговорах с фракцией замминистра финансов Алексей Лавров опроверг наличие подобных планов. «Просто было озвучено, что есть несколько подходов к бюджетам, — добавила председатель комитета по финрынкам Наталья Бурыкина. — Мы не обсуждали, какой вариант наиболее подходит для нашей действительности». Ей самой сценарий, когда парламент может либо принять бюджет, либо отклонить, отправив при этом в отставку правительство, кажется вполне приемлемым.
Вместе с тем нынешний бюджет исполняется так же беспроблемно, как предыдущий. Доходы за 7 месяцев — 57% от плановых за год, профицит — 0,9% ВВП. Расходование средств равномерное, 54,6% годового плана. На декабрь уже не будет приходится 20% годовых расходов. Одна только загвоздка: 51,5% доходов — нефтегазовые.
Нефтегазовая зависимость у России высочайшая. Даже текущая цена нефти не позволяет свести бюджет с профицитом (прогноз Минфина на 2012 год — небольшой дефицит). Из 8 крупных экспортеров нефти, чьи бюджеты проанализировала Citigroup, сопоставимый уровень зависимости лишь у Нигерии (ее бюджет балансируется при цене $100). Почти всем остальным экспортерам нефти достаточно $80-90.
В бюджет-2013 заложены пессимистичные $92 за баррель. И денег отчетливо не хватает. Каждый доллар среднегодовой цены нефти — это порядка 55 млрд рублей для бюджета. Минэкономразвития предлагало скорректировать формулу «бюджетного правила» так, чтобы считать следующий бюджет исходя из $99 за баррель, но Минфин этот бастион пока отстоял: такое планирование не было бы надежным. А президент Путин ценит надежность и автономию, поэтому во время первого срока он быстро выплатил внешний долг, и сейчас не намерен его наращивать. Политику должника определяет кредитор, допускать этого никак нельзя.
Итак, бюджет готовится в рамках мысленного эксперимента — гипотетической возможности снижения цены нефти менее чем на 20%. Другие сценарии, рассчитываемые «на всякий случай» (спад в Европе и в России, нефть на уровне $60-80), ведут к более серьезному затягиванию поясов. В этих сценариях уменьшить потери бюджета помогает падение курса рубля (растет ценность валютных доходов от экспорта).
Даже скромное падение цены нефти производит на нашу госэкономику ощутимый оздоравливающий эффект. Вот его приметы. Путин отложил на год разговоры о переезде федеральных чиновников за город, ради которого Медведев вытянул Москву далеко на юг. Этот проект может стоить 2-7 трлн рублей, и начинать строить новый Город Солнца прямо сейчас Путину показалось явно неуместным.
РЖД не получит бюджетных денег на строительство высокоскоростных магистралей к футбольному чемпионату мира-2018. Торопиться с реализацией дорогих проектов, когда в мировой экономике кризис, — это безумие, цитируют «Ведомости» источника, знакомого с позицией вице-премьера Игоря Шувалова.
Кипр, в конце прошлого года получивший кредит в €2,5 млрд, не может рассчитывать на новые € 5 млрд. Дипломатичным языком министра финансов Антона Силуанова: «Вопрос прорабатывается, но мы пока не пришли к пониманию, что его надо решать в ближайшее время».
Осознающий ответственность момента Внешэкономбанк готов не просить у правительства 1,8 трлн рублей в рамках тотальной модернизации Дальнего Востока, а вложить в нее 400 млрд рублей из Фонда национального благосостояния и 800 млрд рублей пенсионных денег. Как будут происходить эти траты, отлично видно на примере подготовки к саммиту АТЭС, которая стоила России 670 млрд рублей (почти $20 млрд). Проходивший годом ранее саммит АТЭС в Гонолулу (США), которая, как и остров Русский, не слишком богата инфраструктурой, стоил в 800 раз меньше, сингапурский — в 280 раз, а японский — в 72 раза. Возможность вложить более половины накопленных пенсионных средств в дальневосточные проекты — это лучший аргумент за отмену накопительных пенсий. Средства, истраченные таким образом, не окупятся никогда.
Но бюджет все равно не клеится. Перед трудными для него президентскими выборами Путин обещал повысить зарплаты бюджетникам и социальные выплаты, что может обойтись в 2013 году в 376 млрд рублей, а в 2017 году — почти втрое больше.
Извечная попытка Минфина получить побольше денег от экспорта газа может снова потерпеть неудачу (сейчас доля нефтяных доходов, отправляющихся в бюджет, гораздо выше, чем доля газовых). Даже постепенное повышение газового НДПИ, о котором договорились было в начале лета, может быть сорвано: Минэнерго предлагает снизить темп повышения НДПИ для независимых производителей (т. е. «Новатэка») примерно на треть.
По июльскому плану доходы бюджета в 2013 году должны были составить 12,3 трлн рублей, расходы — 13,4 трлн, дефицит — 1,5% ВВП. Это сценарий на крайний случай: даже в этом году доходы могут превысить 13 трлн рублей (или почти достигнуть этой величины). Если в 2013 году продолжится нынешний вялый рост, доходы подрастут еще на 1 трлн рублей. Но этого не случится в кризисной ситуации — при обвальном падении цен на нефть и спаде экономики еврозоны.
Правительство может надеяться, что доходы бюджета в 2013 году достигнут 14 трлн, но перестраховки ради допускает (и правильно делает!), что они могут не превысить 12,5-13 трлн. Всегда лучше располагать дополнительными средствами, чем резать бюджет по ходу исполнения, как в 2009-м. Но этот разумный подход не отменяет колоссального роста запросов бюджетников. Дальний Восток, РЖД, повышение зарплат учителям, врачам и военным, программа перевооружения…
Набранный темп роста расходов выше не только планового, но и реального роста доходов. Поэтому и становится неизбежным рост налогов. Непродуманное повышение пенсий перед 2008 годом обусловило повышение страховых взносов и обсуждаемую сейчас отмену накопительной системы. Дорожные фонды просят денег, которые будут найдены с помощью ускоренного повышения акциза на бензин. А следом в повестку дня должны вернуться «налог на роскошь» и, увы, прогрессивный подоходный налог.