В этой статье мы продолжаем обсуждение спорных аспектов принятого в первом чтении законопроекта о контроле за расходами должностных лиц. В предыдущей части речь шла о проблемах, связанных с содержанием декларируемых сведений и порядком их сбора. Не меньше вопросов вызывает и предлагаемая процедура проверки деклараций и наказания нарушителей.
В соответствии с законопроектом контроль за расходами начинается с получения государственным органом достаточной информации о приобретении должностным лицом и членами его семьи имущества на сумму, превышающую установленный лимит. Список субъектов, которые могут направить такую информацию, ограничен: правоохранительные и иные госорганы и их сотрудники, руководство политических партий и общероссийских общественных объединений, Общественная палата, общероссийские СМИ.
Эта норма скопирована с действующего сейчас порядка проверки деклараций о доходах и имуществе на полноту и достоверность и унаследовала все ее недостатки. Регулярной проверки соответствия расходов доходам законопроект не предусматривает. Казалось бы, сравнение стоимости приобретенного имущества с задекларированным доходом — простейшая арифметическая операция. Осуществлять ее контролирующие органы могли бы ежегодно в массовом порядке, не дожидаясь получения «достаточной информации». Но такие механизмы в законопроекте отсутствуют. Интенсивность контроля полностью поставлена в зависимость от заявителей: нет запроса — нет и проверки. Это увеличивает вероятность того, что большинству должностных лиц удастся избежать проверки вовсе, а собираемые сведения о доходах и имуществе останутся, как и сейчас, почти невостребованными.
Права направлять информацию о приобретениях чиновников (и инициировать проверку) лишены многие потенциально наиболее активные заявители. Например, НКО, специализирующиеся на противодействии коррупции. Они вынуждены будут идти окольными путями, передавая информацию через партии, общественные объединения и СМИ. Лишены этого права и граждане. Показательно, что самый известный антикоррупционный проект последних лет «Роспил», по сути, основан на праве любого физического лица участвовать в конкурсных торгах по размещению госзаказа и тем самым приобрести право обжаловать действия заказчика. В сфере контроля за расходами гражданские активисты аналогичной возможности не получат.
В законопроекте не разъясняется, какая информация о приобретениях должностных лиц будет считаться «достаточной». Например, СМИ, подающее запрос, может не знать точной цены приобретенного госслужащим дома. Оценив стоимость аналогичных домов в этой местности, заявитель может предположить, что стоимость дома превышает установленный лимит. Будет ли такая информация признана достаточным основанием для контроля?
Контроль за расходами может начаться только по решению уполномоченного должностного лица. В отношении госслужащих такое решение принимает руководитель госоргана. Однако не понятно, обязан ли он инициировать проверку при получении информации о расходах чиновника или может ее не проводить, если считает, что информация «недостаточна».
Предположим, проверка все-таки состоялась и выявила несоответствие расходов должностного лица его доходам. Теперь в соответствии с законопроектом материалы проверки должны быть переданы в прокуратуру. Затем прокурор обращается в суд с гражданско-правовым иском об обращении в доход государства имущества, законность происхождения которого должностное лицо не смогло подтвердить.
Получается, руководитель госоргана, принявший решение о проведении проверки, не может самостоятельно обратиться в суд и вынужден использовать Генпрокуратуру в качестве посредника. Такой многоступенчатый порядок может стать причиной проблем. В частности, возникает вопрос: обязана ли Генпрокуратура, получив от госоргана материалы проверки, обращаться в суд? Или она может оценить качество полученных материалов и отказаться от представления дела в суде? Наделение прокуратуры правом выбора создает очевидные возможности для злоупотреблений. Но, с другой стороны, госорганы могут направлять прокуратуре непроработанные материалы, которые суд едва ли сочтет достаточной доказательной базой.
Справедливости ради нужно признать, что предложенная процедура имеет обоснование. Иски об обращении имущества в доход государства относятся к классу исков в защиту неопределенного круга лиц. Правом подавать такие иски наделены многие госорганы (например, Роспотребнадзор), но только в рамках узкой сферы своей ответственности. Наиболее широкими правами подавать иски в защиту неопределенного круга лиц российское законодательство наделило именно прокуратуру. Только она может подавать такие иски вне зависимости от сферы общественных отношений, в которой допущено нарушение.
Это обстоятельство, однако, не отменяет возникающих вопросов. Если многоступенчатый порядок сохранится, его необходимо уточнять и детализировать. В некоторых странах, например в Таиланде, в антикоррупционном законодательстве закреплены специальные согласительные процедуры, позволяющие преодолеть разногласия органов, проводивших проверку, и органа, представляющего дело в суде. Если по итогам этой процедуры стороны не приходят к единому решению, госорган, проводивший проверку, может обратиться с иском в суд самостоятельно.
Предложенный порядок доведения материалов проверки до суда вызывает и другие вопросы. Распространяются ли нормы о взыскании имущества в доход государства на бывших должностных лиц? Если да, то каким будет срок исковой давности и как будет организовано получение необходимой информации от людей, больше не работающих в госаппарате? Если нет, то у недобросовестных должностных лиц появляется возможность уйти от ответственности. Для этого нужно просто успеть уволиться после получения результатов проверки, но до обращения прокуратуры в суд.
Далеко не все очевидно и с применением санкций. Законопроект предусматривает два вида наказаний. Санкция за непредставление и представление неполных или недостоверных сведений о расходах — освобождение от замещаемой должности. А если должностное лицо не может обосновать доходы, на которые приобретено имущество, то оно по решению суда обращается в доход государства. Получается, что должностное лицо либо лишается должности, но сохраняет имущество, либо лишается имущества, но сохраняет должность.
Полезность такой схемы вызывает серьезные сомнения. С одной стороны, недобросовестному должностному лицу становится выгодно указывать в декларации недостоверную информацию и скрывать факт приобретения дорогостоящего имущества. Если обман раскроется, нарушителя уволят, но финансовых потерь он не понесет.
В конце июля депутаты Железняк и Пономарев внесли в Госдуму законопроект, предполагающий, что к лицам, представившим недостоверные сведения о доходах и имуществе, будут применяться уголовные санкции: штрафы до 5 млн рублей, обязательные работы, лишение права занимать определенные должности. Это одна из попыток сделать стратегию сокрытия имущества менее выгодной для нарушителей. Едва ли в данном случае необходимы именно уголовные наказания. Но процедуры, позволяющие наказывать рублем не только за незаконное обогащение, но и за обман при подаче деклараций, безусловно, нужны.
С другой стороны, даже решение суда об изъятии имущества чиновника в доход государства само по себе не будет основанием для его увольнения. В результате может сложиться парадоксальная ситуация: человек, имевший по вердикту суда незаконные (предположительно, коррупционные) доходы, продолжит работать в госаппарате. На практике руководство госоргана, скорее всего, сможет найти способ уволить такого служащего. Однако не вполне понятно, что мешает прямо прописать в законе необходимость увольнения лиц, «попавшихся» на несоответствии расходов доходам.
Мы назвали лишь некоторые спорные положения законопроекта. Их значительно больше. Обсуждения заслуживают и степень прозрачности предложенной процедуры, и перечень членов семьи, обязанных сообщать о расходах, и порядок обоснования соответствия расходов доходам, и многие другие аспекты. Однако даже рассмотренные проблемы позволяют усомниться в работоспособности предлагаемого механизма.
Все это вовсе не означает, что контроль за расходами должностных лиц в России не нужен. Как раз наоборот: его следовало бы внедрить уже давно, прочно связав с декларированием доходов и имущества. Но важно, чтобы стремление реализовать правильную идею не привело к принятию непроработанной, заранее неэффективной процедуры. Иначе эффект от второй декларационной кампании будет не большим, чем от первой.