Когда спорят о российском среднем образовании, говорят об образовательных стандартах, объемах госфинансирования, но практически не обсуждают стимулы для улучшения качества образования, существующие как у самих школ, так и у местных властей. Чтобы разобраться в том, как работает система стимулов в России, полезно сравнить ее с другими странами. Обзор в сфере образования, который ежегодно готовит ОЭСР, содержит массу полезной информации, позволяющей проводить такие сравнение. Можно оценить, как действуют в России три основных механизма контроля за школами. Первый — контроль за достижениями, основанный на систематической проверке знаний, получаемых школьниками. Второй — регуляторный контроль, основанный на инспекциях, проводимых надзорными органами. И третий — «рыночный» контроль за счет конкуренции.
Способ первый: единые национальные экзамены
Контроль по достижениям основан прежде всего на единых национальных экзаменах или контрольных работах, так как фокусируется на проверке результатов обучения и полученных знаний, а не самого процесса обучения. Такие формы контроля широко распространены в странах ОЭСР и не входящих в эту организацию странах «большой двадцатки». Примерно две трети из 34 представленных в обзоре стран используют подобные методы контроля, и Россия тут не исключение. Другой вопрос в том, что действительно национальным экзаменом, позволяющим сравнивать результаты обучения между различными школами и регионами, в России является лишь ЕГЭ, да и то с некоторыми оговорками, связанными с его имплементацией. Экзамены же в более ранних классах школы не дают возможности делать подобных сравнений и, по большому счету, не позволяют определить долю детей, успешно осваивающих школьную программу (хотя введение государственной итоговой аттестации в 9-х классах является шагом именно в этом направлении).
Способ второй: школьные инспекции
Контроль, основанный на инспекциях, проверяющий соблюдение школами установленных нормативов, является наиболее распространенным механизмом, и в том или ином виде он присутствует во всех странах. Этот механизм учитывает прежде всего ресурсы, которые вкладывает школа в образование (количество и квалификация учителей, количество школьников, условия обучения и т. п.). Хотя этот метод используется во всех странах, Россия в некоторых моментах существенно отличается от других. Так, при оценке школ в России не учитывается информация об удовлетворенностью работой школы со стороны учеников, их родителей, а также учителей. Такая информация собирается более чем в половине из стран в обзоре, но в России подобные субъективные показатели удовлетворенности традиционно игнорируются.
Другой важной особенностью России является то, что результаты школьных инспекций не становятся достоянием широкой общественности. Результаты инспекций выкладываются на специальные веб-сайты примерно в половине стран из обзора (включая наших соседей по Восточной Европе — Польшу, Чехию и Эстонию), что позволяет легко узнать о качестве школы любому заинтересованному человеку. В России же результаты проверок недоступны даже ученикам и родителям учеников. В прошлом подобная закрытость была характерна и для других стран. Так, в Нидерландах в 1997-м газете Trouw пришлось в суде отстаивать право на доступ и публикацию подобных данных. И лишь после того, как сайт этой газеты, предоставлявший сводную информацию о результатах школьных проверок, стал пользоваться огромной популярностью, нидерландский аналог Рособрнадзора завел свой собственный сайт, где сам стал публиковать результаты всех проверок. В этом плане нашему Рособрнадзору, безусловно, есть чему поучиться у коллег.
Способ третий: «деньги идут за учениками»
Наибольшие различия между Россией и странами ОЭСР наблюдаются в том, что касается «рыночных» механизмов контроля, основанных на том, что родители и ученики воспринимаются как потребители услуг, которые могут «наказывать» плохие школы, переходя в другие школы. Но подобная логика работает только тогда, когда «деньги следуют за учениками». Кроме того, подобная система работает наиболее эффективно в том случае, когда в конкуренции за учеников участвуют не только государственные, но и частные школы.
Принцип «деньги следуют за учениками» в том или ином виде реализован в 22 из 35 стран в обзоре. Россия вошла в 13 стран, где этого принципа до сих пор не придерживаются. Несмотря на целый ряд пилотных проектов в регионах, полноценный переход к подушевому финансированию школ до сих пор не произошел.
Еще одной важной особенностью России, выделяющей ее на фоне большинства стран, является полное отсутствие целого класса школ — частных школ, финансируемых государством более чем на 50%. В 22 из 28 стран ОЭСР, подобные школы существуют. При этом принцип «деньги следуют за учениками» обычно реализуется через ваучеры, которые могут быть использованы для оплаты обучения школьников как в государственных, так и в частных школах. Таким образом, в отличие от России, переходя из государственной в частную школу, родители ученика должны оплачивать не полную стоимость обучения, а лишь разность (зачастую символическую) между стоимостью обучения в частной школе и размером средств, выделяемых на обучение ученика в государственной школе.
И хотя доля обучающихся в частных школах с государственным финансированием превышает 10% учеников лишь в семи странах, включенных в обзор (Бельгия, Чили, Дания, Франция, Нидерланды, Новая Зеландия и Испания), сам факт наличия таких школ увеличивает конкуренцию, что благотворно сказывается на качестве обучения. Научные исследования показывают, что использование ваучеров привело к улучшению качества обучения в таких разных странах, как Нидерланды, Швеция, Дания, Италия, Чили, Колумбия и Венесуэла.
Введение подобной системы в России помогло бы решить еще одну проблему, связанную с отсутствием у муниципалитетов достаточных стимулов бороться за качество школ. В таких странах, как США, доходы муниципалитетов напрямую связаны с качеством школ, так как хорошие школы увеличивают стоимость недвижимости, а доходы муниципалитетов в значительной степени формируются за счет налогов на недвижимость. В России ввиду отсутствия налога на недвижимость, основанного на рыночной стоимости, такая логика не работает. А значит, у муниципалитетов нет стимулов вкладывать ресурсы в создание качественных школ, и предложение хороших школ в небольших городах, скорее всего, будет отставать от спроса. Многие представители среднего класса и рады были бы поселиться за пределами крупных городов, но отсутствие хороших школ является одной из причин, заставляющей их продолжать жить в городе. Частные школы могли бы удовлетворить спрос на качественное образование за пределами крупных городов, но в ситуации, когда частные школы не могут претендовать на государственное финансирование, их услуги оказываются слишком дорогими для представителей среднего класса. Появление школьных ваучеров могло бы поспособствовать не только увеличению конкуренции между школами и повышению качества образования, но и решению проблем перенаселения городов.