225 миллиардов на ветер: почему неэффективен новый закон о госзакупках?
Это продолжение серии публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) о стратегических проблемах развития страны.
Последние коррупционные скандалы вновь вывели на первый план тему прозрачности и эффективности расходов не только в госаппарате, но и в подконтрольных государству компаниях. В поисках решения проблем государство обращается в первую очередь к законотворчеству. С начала 2012 года действует Федеральный закон № 223-ФЗ* «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который должен был хотя бы отчасти решить эту проблему. В экспертном и бизнес-сообществе до момента введения закон обсуждался, однако не очень активно. Причина обычна для России: высокая неопределенность ближайшего будущего научила нас не очень беспокоиться по поводу отдаленных событий, которые с нами то ли случатся, то ли не случатся. Мы начинаем креститься даже не тогда, когда грянул гром, а когда все вокруг уже промокло до нитки.
Вот уже много лет экспертное сообщество России практически единодушно в вопросе о том, что принятию новой регулирующей нормы должна предшествовать оценка регулирующего воздействия (ОРВ) — сопоставление выгод от введения регулирования и его издержек. Уже подготовлены ОРВ для десятков российских законодательных актов. При этом мы продолжаем слышать, что и методика оценок несовершенна, и результаты оценок неточны, и вообще количественная оценка эффектов применения закона невозможна. Не будем оправдываться. Однако даже если все критики метода ОРВ правы и полученные в результате ОРВ оценки совсем приблизительны, лучше руководствоваться приблизительными оценками, чем соображениями, количественными оценками не подкрепленными. Как раз 223-ФЗ и показывает еще один пример введения новых регулирующих норм без четкого понимания баланса выигрышей от преобразований и издержек от их проведения.
Корни проблемы
Неэффективность закупок — одно из проявлений общей проблемы неэффективности компаний, стимулы которых искажены государственным регулированием. Чтобы это понять, зададим простой вопрос: почему предметом государственной политики не являются закупки обычных частных компаний, действующих в рыночной среде? Ответ будет столь же простым: потому что частные компании самостоятельно отвечают за результаты своей деятельности. Если они окажутся не в состоянии предложить рынку продукцию, произведенную с достаточно низкими издержками, ее не купят. Безусловно, собственнику не всегда удается добиться идеальной организации закупок: закупщики могут лениться, при недостаточном контроле они могут брать откаты. Но отвечает за это тот же самый человек, который в состоянии на закупки повлиять, — собственник бизнеса.
Что может поменяться в этой системе стимулов в госсекторе? Изменения сильно различаются в зависимости от того, о какой группе компаний в рамках государственного сектора мы говорим. Первая группа — это продавцы, цены на продукцию которых регулируются на основе издержек (по принципу «издержки плюс»). Как только возникает ситуация, когда вместо конкурентов или покупателей тарифы определяет орган регулирования, стимулы к экономии пропадают.
Во вторую группу входят принадлежащие государству компании, обладающие особым статусом — например, госкорпорации. Масштабы искажения стимулов здесь все-таки ниже, особенно если входящие в госкорпорацию предприятия действуют на конкурентных рынках. Другое дело, что при неэффективной организации закупок и при неэффективном производстве в принципе эти компании все-таки защищены от банкротства: самого страшного с ними не случится. По сути, в подобной же ситуации находятся ГУПы и МУПы.
В любом случае потери от неэффективности несут конечные потребители. Насколько больше они платят именно в России, мы не знаем. Одна из первых оценок пятидесятилетней давности давала для США потери общества (сумма снижения выигрышей потребителей и прибыли продавцов) на уровне 10% оборота рынка для регулируемых компаний. Последующие оценки существенно с первоначальной не расходились. Так что борьба за эффективность закупок более чем оправданна.
Выбор стратегии
Если цель выбрана совершенно правильно, этого нельзя сказать о плане кампании, предложенной законодателем. Если мы хотим решить проблему неэффективности радикально, надо бороться с ее корнями — то есть теми причинами, которые ведут к искажению стимулов предприятий.
Первая причина неэффективности — собственно тарифное регулирование по принципу «издержки плюс». Мировой опыт накопил несколько моделей реформирования этой системы. Одна из них разрывает связь между издержками и уровнем тарифов. На среднесрочную перспективу устанавливается предельный темп роста тарифов, что позволяет производителям получать прибыль благодаря экономии издержек. Не случайно такая модель носит название «стимулирующего регулирования». Введение этой модели давно стоит на повестке дня в российских монопольных отраслях (газовая, ЖКХ). Иной подход используется для разрыва связи между ценами и издержками в отраслях, где тарифного регулирования в общепринятом смысле слова нет, но цены определяются в ходе госзакупок. В первую очередь это относится к оборонной промышленности. Здесь решать проблему сложнее, однако представители государства во всех странах пытаются это делать, например обязуя производителей допускать экспертизу отдельных компонентов закупок.
Вторая причина неэффективности — слишком мягкие бюджетные ограничения в госсекторе. Если нельзя устранить госсектор из хозяйственной практики, то можно поменять организационные формы предприятий на более прозрачные. Все основные аргументы в защиту необходимости ликвидации унитарных предприятий, где руководитель обладает возможностью приватизировать прибыль и национализировать убытки, изложены больше десяти лет назад. Другое дело, что пять лет назад вместо ликвидации этой формы создана другая подобная — госкорпорации.
Отдельной проблемой является положение государства как собственника. Общеизвестно, что государство — плохой собственник. Однако это не означает, что он не может стремиться к исправлению. Активная работа госпредставителей в советах директоров акционерных обществ с госучастием, включение независимых директоров в советы, поддержка миноритарных акционеров — все эти рецепты давно известны.
В терминах военной кампании проблему эффективности закупок следовало бы решать приемами, которые можно сопоставить с высадкой спецназа на отдельно взятые объекты. Задачи, поставленные перед группами спецназа, различались бы весьма существенно в тех отраслях, где используется тарифное регулирование на основе издержек, и в тех компаниях, которые в режиме тарифного регулирования не работают.
Однако законодатель выбрал другую стратегию — реформирование системы закупок как таковой. При этом достоинством считается универсализация правил закупок во всех компаниях госсектора, хотя совершенно неочевидно, что это хорошая идея, учитывая, насколько различаются условия хозяйственной деятельности.
Ключ к повышению эффективности закупок с точки зрения законодателя — это открытость и прозрачность. Компании госсектора должны на год вперед сформировать план закупок и разместить его на сайте. Не менее чем за двадцать дней до окончания срока подачи заявок на сайте должно быть размещено извещение о проведении закупок, включающее описание процедур, критерии отбора поставщика, конкурсную документацию, проект договора и максимальную цену лота. После проведения конкурсного отбора сведения о его результатах должны быть опубликованы на сайте.
Состав компаний, подпадающих под действие закона, весьма неоднороден. Это и «Газпром», и муниципальное унитарное предприятие. Числа субъектов, на которых действие закона распространяется, никто не знает точно. По существующим оценкам, таких компаний около 75 000. Однако это только хозяйственные общества, принадлежащие государству. К этому числу нужно добавить многочисленные организации культуры — например, музеи. Еще более существенной прибавкой к госсектору являются компании, осуществляющие регулируемые виды деятельности. Надо помнить, что и эта группа весьма неоднородна. Попадание в нее «Газпрома», РЖД и региональных поставщиков электроэнергии никого не удивляет, в отличие от появления других лиц. Например, всех новых телекоммуникационных компаний, неизбежно предоставляющих регулируемые услуги доступа к общедоступной сети электросвязи. А еще — предприятий самых разных отраслей, если им посчастливилось иметь в своей структуре котельные, предоставляющие в небольшом городе регулируемые услуги теплоснабжения. В итоге этим летом заместитель руководителя ФАС на вопрос о том, может ли число компаний, на которые распространяются нормы закона, составлять от 200 000 до 400 000, ответил утвердительно. Потрясает не только само количество, но и размах от минимального до максимального значения.
Для сравнения — Европейская директива, регламентирующая закупки естественных монополий, применяется в отношении всего лишь примерно 400 компаний во всех странах ЕС. Итак, борьба за повышение эффективности закупок должна обойтись слишком дорого уже потому, что она ведется по слишком широкому фронту и слишком универсальными средствами. В терминах военных кампаний — вместо локализованных операций спецназа проводится войсковая операция силами ополчения.
Приз: кто выиграет от введения закона и сколько
Приз от совершенствования закупок могут получить несколько групп. Это сами компании, покупатели их продукции и, наконец, отдельные группы поставщиков, которые ранее были исключены из закупок. Однако это только в том случае, если фронт наступления определен правильно.
Но ведь это не так. Есть целые группы предприятий, где даже успешная регламентация закупок не принесет никому пользы. Представим себе покупателя специфичного продукта, поставляемого в принципе единственным производителем (что характерно, например, для машиностроительных предприятий). Соблюдение всех правил не изменит ни поставщика, ни цену закупки (цена может и возрасти, потому что соблюдение всех правил отнюдь не бесплатно). Далее представим себе компанию, действующую в условиях жесткой конкуренции — даже принадлежащую государству. На рынке бензина в России действуют и государственные, и частные компании, и пока ни одного автомобилиста не заставили заправляться на колонке «Роснефти». Если «Роснефть» не сможет поставлять — а значит, и производить бензин не дороже остальных нефтяных компаний, ее рыночная доля, а значит, и прибыль, будет сокращаться. Значит, «Роснефть» без принятия какого бы то ни было закона заинтересована в том, чтобы организовывать закупки не хуже, чем другие компании. Наконец, представим себе небольшой музей в провинциальном городе с ничтожно малым объемом закупки. Насколько жесткую конкуренцию вызовет размещение на сайте информации о том, что музей закупает один ноутбук?
Однако вернемся к тем случаям, где выигрыш от регламентации закупок действительно возможен. Насколько существенным он будет? Ответить на этот вопрос могла бы помочь оценка результатов действующей последние шесть лет в России системы госзакупок (по 94-ФЗ). По довольно оптимистичной оценке Центра развития ВШЭ, госзакупки по 94-ФЗ обеспечивают 5% экономии. Будем считать, что 223-ФЗ окажется не хуже. Далее обратимся к обороту компаний в тех отраслях, где преобладают регулируемые компании. Оборот предприятий, относящихся к виду деятельности «Производство электроэнергии, газа и воды», составил в 2011 году 6,4 трлн рублей, оборот предприятий железнодорожного транспорта — 4,1 трлн рублей. Грубо отнесем всех участников этих видов деятельности к субъектам естественных монополий. Приобретение товаров, работ, услуг предприятиями этих видов деятельности — около 60% выручки в первом случае, около 50% — во втором. Это дает нам объем закупок около 6 трлн. Но ведь, очевидно, не для всех наименований закупаемой продукции экономия вообще возможна? Если оптимистично представить, что экономия на уровне 5% возможна для объема закупок на сумму 4 трлн рублей, мы получим выигрыш в сумме 200 млрд рублей. Совсем неплохо. Но надо помнить, что эти дополнительные деньги не попадут к покупателям, если компании направят их на увеличение заработной платы менеджерам и рядовым сотрудникам. Для предотвращения такого развития события необходим контроль за затратами, а вовсе не за процедурами закупок.
Сколько и кому придется платить?
Если оценки возможного приза военной кампании приблизительны, то издержки следования закону вполне поддаются количественной оценке. Будем пользоваться вилкой числа субъектов, которые должны следовать нормам закона, от 200 000 до 400 000. Каждому придется увеличить число сотрудников в отделе закупок. Многие наймут дополнительного сотрудника в IT-отдел, поскольку скрупулезное исполнение закона потребует принципиально иной организации сбора и обработки данных. В среднем организациям придется нанять двух человек в подразделения, организующие закупки, каждый из которых будет получать примерно 25 000 рублей в месяц, а каждая третья компания наймет дополнительного сотрудника в отдел поддержки с заработной платой 40 000 рублей в месяц. Очевидно, эти оценки консервативны, но даже они дают текущие расходы 200 000-400 000 компаний более 150-300 млрд рублей в год. Середине интервала соответствуют 225 млрд рублей. Собственно, на этом оценку издержек применения закона для целей ОРВ можно было бы и завершить. Консервативно оцененные издержки превосходят оптимистичную оценку выигрышей. На самом деле даже явные ожидаемые издержки, конечно, выше. Помимо текущих есть и первоначальные затраты — разработать Положение о закупках и сопутствующие внутренние регламенты, обучить персонал правилам работы по 223-ФЗ, внедрить новую систему учета. Ничего не выиграют и покупатели как группа: если в среднем издержки продавцов не снижаются, а растут, нет оснований ожидать снижения цен.
Не слишком ли высока цена?
На наш взгляд, цена регламентации закупок по столь широкому фронту слишком высока. Но ведь мы согласны, что цель снижения издержек, а значит, и цен закупок — это абсолютно обоснованная цель? Да, безусловно. Но предварительное сопоставление затрат и выгод применения норм не как они задумывались, а как они представлены в законе как раз и должно помочь определить, правильно ли выбраны методы достижения поставленной цели, и адекватен ли тот круг субъектов, к которым эти методы применяются. Метод ОРВ может даже помочь определить, что нужно изменить в законе, чтобы повысить ожидаемый экономический эффект. Нужно просто взять отдельные группы тех, на кого закон распространяется, и провести сопоставление ожидаемых выигрышей и издержек по отдельности. Это позволит решать задачу повышения эффективности госсектора с возможно меньшими затратами.
*С 1 января этого года закон распространяется на все организации, принадлежащие государству напрямую, с 1 января 2013 года — на «дочки» и «внучки» госкомпаний