На вчерашнем заседании коллегии Минфина премьер-министр и будущий президент озвучил ряд инициатив в отношении бюджетной политики на 2013–2015 годы, как в отношении федерального, так и в отношении региональных и местных бюджетов. В частности, Владимир Путин объявил о возврате к «политике Кудрина»: развитие при профицитном (или как минимум бездефицитном) бюджете, исправное пополнение резервов, жесткий контроль над расходами. А вот в области региональных бюджетов были озвучены как минимум три инициативы разной степени реализуемости.
Во-первых, предполагается отказ от несистемной поддержки регионов по прямым распоряжениям президента и правительства. В российской бюджетной практике существует множество выплат регионам; они используются как для выравнивания доходов, так и в рамках исполнения мандатов, предусмотренных федеральным законодательством. Но помимо них, особенно в кризисные годы, практиковалось выделение средств либо на затыкание социальных дыр, либо на разнообразные модернизационные и инновационные проекты.
После окончания регулярного выборного цикла возвращение к более жесткой бюджетной политике представляется вполне ожидаемым. Прекращение прямой поддержки регионов вне рамок утвержденного федерального бюджета не должно ухудшить положение большинства из них. Проблемы могут возникнуть разве что из-за прекращения выдачи льготных бюджетных кредитов и урезания субсидий.
Нецелевые бюджетные кредиты уже не выдаются в любом случае, и регионы столкнулись с необходимостью рефинансировать свои обязательства в банках или на рынке облигаций, по более высоким ставкам. Вполне возможно, что в процессе дискуссии о децентрализации, в том числе и бюджетной, на повестку дня встанет вопрос об унификации федеральных выплат и упрощения правил расходования средств. Подавляющее большинство регионов смогут выиграть от такого решения, но при введении выборности губернаторов, уменьшение числа финансовых рычагов для федерального влияния может быть признано в Кремле нежелательным.
Во-вторых, было предложено привязать поступления от НДФЛ к месту жительства, а не к месту работы. В принципе, идея эта не нова. При самостоятельной уплате налога по декларации, средства и сейчас поступают в бюджет региона и муниципалитета, в котором проживает налогоплательщик. Навскидку можно вспомнить, сколько выиграл бюджет Красноярского края и поселка Еруда после того, как Михаил Прохоров стал там налоговым резидентом. При вычете налогов у работодателя средства переводятся в бюджет региона, где находится работодатель, а муниципалитеты и регионы, откуда ездят на работу сотрудники, не получают средств на развитие.
Идея о налогообложении граждан по месту жительства весьма остра — налог на доходы физических лиц является одним из двух столпов региональных и муниципальных бюджетов (наряду с налогом на прибыль). Решение ввести обязательное декларирование и уплату налога по декларации достаточно простое — в других федеративных государствах это практикуется даже там, где ставки налогов разнятся от штата к штату и от провинции к провинции, — но создает возможности для уклонения от уплаты. Требования работодателю переводить налог отдельно по каждому работнику технически осуществимо, но недешево и потребует изменений в Налоговом кодексе. Возможно, оно будет запущено с 2014 года.
Данная мера будет максимально благоприятна для бюджетов Московской и Ленинградской областей: существенная доля жителей этих регионов работает в Москве и Санкт-Петербурге. НДФЛ обеспечивает там — даже при нынешней политике — 20-25% бюджетных доходов. В результате реформы налоговые поступления в бюджеты двух областей могут вырасти примерно на 8-10% при сохранении федеральных трансфертов на текущих уровнях. В других регионах изменения повлияют на обеспеченность крупнейших городов и окружающих их районов, но конкретные последствия зависят от правил распределения НДФЛ между уровнями самоуправления и региональными бюджетами. А правила эти в каждом из 83 регионов России определяются по-своему.
В-третьих, была озвучена желательность отстранения губернаторов, доведших регионы до финансового краха, по утрате доверия. Данная практика может быть вполне разумной, практикуется за рубежом (например, в Индии финансовые проблемы — одна из основных причин для введения прямого президентского правления). Однако реальность ее применения, при отсутствии иных претензий к губернатору, вызывает много вопросов. Бюджетные проблемы в регионах достаточно часто продукт зависимости местной экономики от конкретной отрасли или товарной группы, а также глобальной конъюнктуры — вопросов, явно находящихся за пределами компетенции губернаторов. Контроль за расходами и заимствованиями со стороны Минфина был успешно реализован даже в очень проблемной Московской области в 2008–2010 годах, но даже там губернатор остался в своем кресле. Поэтому, скорее всего, данная мера будет профилактической дубинкой в федеральных руках, применяемой не слишком часто.
В целом предложенные меры вполне вписываются к возврату жесткой бюджетной политики федерального правительства. Изменение принципа удержания НДФЛ наиболее очевидная и простая мера, которая не вызовет серьезного сопротивления. Отказ от регулярной раздачи дотаций и необходимость отказывать просителям будут не слишком приятны для высших руководителей страны, поэтому реальность этой части программы еще требует подтверждения.