Несмотря на видимое благополучие — регулярную индексацию пенсий и обещания и дальше повышать благосостояние пенсионеров, российская пенсионная система давно находится в кризисе. И этот кризис давно обсуждается на экспертном и государственном уровне. Активизация дискуссии в последнее время связана с прошедшими выборами: традиционно считается, что в начале политического цикла легче принимать непопулярные решения, к каковым, безусловно, относятся меры, позволяющие преодолеть дисбаланс в пенсионных финансах.
В руках у нового руководства страны окажется два документа, подготовленных, с одной стороны, специалистами Минздравсоцразвития и Пенсионного фонда России, а с другой — экспертами из группы «Стратегия-2020». Первая программа предлагает преодолеть нынешний кризис за счет усиления распределительной компоненты — возврата к действовавшим до 2002 года правилам расчета пенсий с более сильным акцентом на роль стажа, сохранения высоких тарифов страховых отчислений в ПФР и рационализации пенсионных обязательств (повышении требований к трудовому стажу, порогов пенсионного возраста и реформе досрочных пенсий). Во втором пакете предложений, несмотря на очень близкий набор рекомендаций по реформе пенсионных обязательств, акцент делается на расширении набора инструментов в пенсионной системе, способных заинтересовать представителей среднего класса.
Есть и более радикальные предложения, сформулированные, в частности, первым зампредом ЦБ Алексеем Улюкаевым в марте этого года. Они спровоцировали новую волну экспертной дискуссии о возможном будущем российской пенсионной системы в XXI веке. Если коротко, то суть его рекомендаций сводится к тому, что государство должно заменить нынешнюю пенсионную систему строкой в бюджете на выплаты старикам на уровне прожиточного минимума и усовершенствовать систему социального и медицинского обслуживания в старости. Все сверх этих минимальных гарантий человек должен обеспечить себе сам — с помощью различных форм сбережений на старость, включая добровольные пенсии, или благодаря поддержке со стороны детей.
У такой радикальной позиции есть своя привлекательность: чем в мучениях придумывать, как сделать лучше нынешнюю систему, проще махнуть на все рукой и начать с чистого листа. И, вместе с тем, она пока не более реалистична, чем проект по переселению нескольких миллиардов людей на другие планеты с целью решения проблемы перенаселенности Земли.
Во-первых, действующая пенсионная система — это определенный набор обязательств перед людьми: нынешними пенсионерами и значительной частью работающего населения. Полный дефолт по этим обязательствам — а именно так можно расценивать переход от расчета пенсий на основе страховых платежей к выплатам на уровне прожиточного минимума — возможен лишь в чрезвычайных условиях, каковой, например, была смена политической и социально-экономической модели развития в начале 1990-х годов. Во всех других обстоятельствах подобный шаг способен спровоцировать не просто подрыв доверия граждан к государству (этим едва ли кого-то можно напугать), но и массовые социальные протесты, более мощные, чем те, что стали реакцией на монетизацию льгот. Невозможностью полностью отказаться от этих обязательств и объясняется известный консерватизм обеих программ, представленных руководству страны.
Во-вторых, и это главное, я рискну утверждать, что государственные пенсионные системы останутся неотъемлемым атрибутом XXI века не только по причине инерционности пенсионных процессов. Не стоит забывать, что возникновение государственных пенсионных систем на рубеже XIX-XX веков было ответом на разрушение традиционных семейных форм поддержки пожилых и социально-политические протесты, связанные с высокими рисками бедности и социального расслоения раннеиндустриальных обществ. Формирование социальной политики во многом примирило население с капитализмом. И эти факторы никуда не исчезли.
Можно ли решить проблему обеспечения в старости полностью за счет рынка — то есть формирования максимально широкой по охвату системы добровольных сбережений на старость? Очевидно, что нет. Люди практически всегда недофинансируют свою будущую старость, поскольку это абстрактное завтра, уступающее по важности более срочным текущим проблемам приобретения жилья, инвестиций в детей, лечения и пр. Кроме того, никто не отменял драматичную реальность «провалов рынка». И нынешний финансовый кризис тому подтверждение. В условиях массовой потери частных сбережений государство будет вынуждено искать какие-то формы государственной поддержки населения. Неслучайно, в Чили в конце концов пришли к идее базовых пенсий для всего населения.
Призывы стимулировать внутрисемейную поддержку пожилых контрпродуктивны. В условиях, когда все большее число семей в России ограничивается рождением одного ребенка, это означает, что на одного работающего человека ляжет двойная нагрузка по содержанию своих родителей. А если у него жив еще кто-то из бабушек и дедушек? Именно этот фактор в определенной мере стимулировал китайских политиков заняться формированием национальной пенсионной системы. А если человек так и не обзавелся детьми, то у кого ему просить помощи? Кроме того, усиление внутрисемейной поддержки предполагает, что о стариках в семье будет обязан заботиться кто-то из молодых, как правило, женщина. Это подрывает ее собственную возможность сформировать себе достаточные сбережения на старость, сокращает число занятых в экономике и, соответственно, сужает налоговую базу.
Вместе с тем государство, безусловно, не должно быть единственным, кто отвечает за обеспечение в старости и финансирует пожилых, потому что патернализм такого рода создает неправильные стимулы для бизнеса и населения. Первый начинает настаивать на максимально возможном снижении налогового бремени в ущерб общей экономической эффективности и общественным выгодам существования социальных, включая и пенсионные, программ. Второе, не чувствуя ответственности за собственную старость, сопротивляется любым предложениям реформировать пенсионную систему.
Мне кажется, что пенсионные системы постиндустриальных экономик должны сочетать одновременно элементы универсальности и разнообразия. Первая может быть достигнута за счет формирования базовых пенсий для всех, выплачиваемых за счет общих налогов, что позволяет решить проблему гарантий для неформально занятых или низкооплачиваемых работников. Разнообразие достигается путем введения дополнительных модулей для различных категорий занятых, отражающих усиление разнообразия трудовых биографий в современных экономиках. Именно к этому и призывает программа, предложенная экспертами Стратегии-2020.
Кроме того, пенсионные системы будущего, безусловно, должны будут решать задачу содействия активной и долгой продолжительности трудовой жизни. Не соглашусь с тем, что пенсионный возраст — устаревшее понятие. Его границы имеют не только фискальное или экономическое значение, но и социальное, и психологическое. Человек получает право не работать, и осознание этого права влияет на разные стороны его жизни. Работодатель получает право уволить сотрудника.
Наконец, последнее. Сколько бы мы не говорили о том, как улучшить ситуацию в пенсионной сфере, ни одна пенсионная реформа не может быть успешна в стране с неуспешной экономикой. Пенсии во многом производный продукт от ситуации на рынке труда и общего макроэкономического климата. Низкие зарплаты и относительно короткая продолжительность трудовой жизни не могут обеспечить высокую пенсию. Плохие условия для формирования частных сбережений означают высокую зависимость от государственной пенсии, что опять-таки повышает риски бедности среди пожилого населения. Поэтому пенсионные реформы должны сопровождаться реформами на рынке труда и структурными экономическими преобразованиями.
Автор — заместитель директора Независимого института социальной политики, соавтор «Стратегии-2020»