Реформаторские позывы у нас практически неисповедимы. Еще пару месяцев назад мало кто мог предвидеть, что на первый план в повестке дня правительства вдруг выйдет тема формирования мегарегулятора — единого органа, отвечающего за регулирование всех финансовых рынков. Как будто нет вопроса важнее! Тем более что из трех видов надзора два слились воедино буквально только что: в прошлом году под неусыпный надзор Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) в нагрузку к небанковским институтам были переданы страховые организации. Столь быстрый рост «объективной обусловленности» (© А.В. Улюкаев) идеи нельзя объяснить ни периодически вспыхивающей активностью чиновников по созданию в Москве международного финансового центра, ни «народным мнением» (если банкиры в целом нейтральны, то фондовики и страховщики категорически против).
Традиционные аргументы в пользу мегарегулятора таковы. Современные финансовые рынки характеризуются стиранием границ между прежде четко различавшимися операциями. В этих условиях сферы контроля различных регуляторов неизбежно пересекаются, что при недостатке координации чревато формированием множественных режимов регулирования или, наоборот, появлением серых зон, свободных от всякого контроля. Единый орган позволяет не только закрыть возможности для игры на различии в нормах (регулятивного арбитража), но и обеспечить лучшую управленческую эффективность за счет единства идеологии, экономии на масштабе и преимуществ в использования ограниченного профессионального ресурса.
В нашем случае, который не уникален для мировой практики, извечная напряженность в сфере регулирования существует еще и по причине резкого контраста в условиях труда банковских контролеров (ЦБ способен обеспечить своим работникам достойный уровень компенсаций) и выполняющих в целом аналогичные функции правительственных чиновников. Они, пожалуй, и являются самыми горячими и искренними сторонниками мегарегулятора.
Повышение оплаты труда госслужащих за счет «внебюджетных источников» — задача, несомненно, важная. С прочими аргументами в пользу мегарегулятора дело обстоит не столь радужно. Не будем даже углубляться в неоднозначный международный опыт работы подобных структур — чего стоит хотя бы свежий пример с британским единым регулятором FSA, проворонившим полномасштабный банковский кризис в стране.
Важнее, что, несмотря на известную продвинутость российского финансового рынка, между банками, а также страховыми и инвесткомпаниями сохраняются существенные различия и интеграция этих секторов, которая действительно потребовала бы единой идеологии надзора, дело далеко не завтрашнего дня. Многочисленные упражнения по объединению различных правительственных структур последних лет (светлая память административной реформе!) редко приносили однозначно позитивные результаты, а порой даже вынужденно отыгрывались в обратную сторону. Сфера финансового регулирования не стала исключением: по мнению профессионального сообщества, более чем годичный опыт работы страхнадзора на базе ФСФР пока не дал значимого позитивного эффекта.
К тому же бюрократические культуры правительства и ЦБ заметно различаются, и их скрещивание таит в себе немалые опасности возникновения в будущем не положительной, а отрицательной синергии. В этих условиях погружение межведомственных связей во внутриведомственную «кухню» не обязательно будет способствовать адекватному прохождению сигналов. Заложенные в самой идее мегарегулятора многочисленные конфликты интересов (как в отношении отраслевого нормотворчества, так и надзорной практики) требуют четкого и оперативного разрешения, но соответствующие механизмы отсутствуют и даже не обсуждаются.
Кроме того, так уж повелось, что в отсутствие других работающих механизмов согласования интересов глава каждого профильного ведомства у нас неформально выступает в качестве главного лоббиста своих подопечных. Так, министр сельского хозяйства чисто по должности должен отстаивать «наверху» интересы сельхозпроизводителей, председатель Банка России — заступаться за банки, а руководитель агентства по рыболовству — по возможности не давать в обиду рыбаков. Страховщики давно осознали, что с поглощением страхнадзора фактически лишились самого своего влиятельного «профсоюза», а по мере включения ФСФР в структуру Банка России неизбежная субординация будет ожидать еще и институты фондового рынка. Перекрытие каналов обратной связи властных структур с важными секторами рынка вряд ли повысит устойчивость финансовой системы в целом.
Изложенного, казалось бы, вполне достаточно, чтобы остудить начальственный пыл по ускоренному продвижению идеи мегарегулятора. Поскольку этого не происходит, остается только гадать, какие внеэкономические соображения продолжают этот пыл накалять.
Либо в рамках общего политического тренда считается целесообразным сосредоточить в одной точке мегаконтроль за финансовыми потоками всех мастей, подобно тому как функции следствия были собраны в надстроечном Следственном комитете. Либо, как это часто бывает, речь идет о решении ситуационно мегаважного кадрового вопроса.
В любом случае радостного мало.