Это продолжение серии публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) о стратегических проблемах развития страны.
В последние два года заметно вырос интерес общества к экспертным разработкам и прогнозам. Однако надо понимать, что эксперты могут предложить идею, но на практике она воспринимается властью и начинает реализовываться, только если ее продвигают влиятельные «группы интересов», способные оказать определенное давление на власть. Когда речь идет не о «точечных», а о «широких» реформах, власть обычно реагирует на давление, на которое уже сложно не реагировать.
На мой взгляд, в отношениях с бизнесом государство сегодня как раз в такой ситуации. То, что условия ведения бизнеса в России скверные, известно давно. Но именно в последнее время власть пытается что-то менять. В феврале 2012 года Владимир Путин анонсировал «программу 100 шагов» с перемещением России со 120-го на 20-е место в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса и учреждение поста Уполномоченного по защите предпринимателей. За этим последовала разработка «дорожных карт» по упрощению подключения к электросетям и согласования строительных процедур, изменению таможенного регулирования и стимулированию экспорта, появились указы об оценке деятельности губернаторов в зависимости от состояния делового климата в регионе. Чем вызван этот разворот и почему он не происходил раньше?
Деньги заканчиваются
Есть объективное объяснение. После «дела ЮКОСа» и до кризиса 2008-2009 года в соответствии с логикой «вертикали власти» главной социальной базой для политического режима выступала федеральная бюрократия. Бизнес же рассматривался, в лучшем случае, как «младший партнер». Однако оказалось, что такая опора более или менее работает, пока все хорошо. В момент же шоковых потрясений (кризис 2008-2009 годов) рациональное поведение бюрократа средней руки сводилось к тому, чтобы не брать на себя лишней ответственности. Этим во многом объяснялась запоздалая реакция на кризис в реальном секторе экономики в конце 2008 года, а также чрезмерные расходы в рамках антикризисных мер. Кризис показал, что ставка на одну лишь бюрократию чревата серьезными рисками.
При этом российская власть понимает, что сложившаяся система может существовать только в условиях социальной стабильности, а для этого нужно постоянное повышение уровня жизни массового избирателя. В момент кризиса 2008-2009 годов власть смогла удержать доходы населения от падения за счет огромных социальных расходов — роста пенсий, пособий по безработице, индексации зарплат. Но это привело бюджет к проблемам, которые активно обсуждаются сегодня.
Власть понимает, что потенциал бюджетных расходов исчерпан. Повышение уровня жизни может быть обеспечено только за счет экономического роста. Но попытки стимулировать экономику через государственные инвестиции, создание госкорпораций и другие меры, не дали ожидаемых результатов. Сегодня единственным источником поддержания социальной стабильности может быть экономический рост, основанный на частных инвестициях. А это означает необходимость создания благоприятного инвестиционного климата: если до 2008 года плохие условия для ведения бизнеса компенсировались высокой доходностью, то после кризиса маржа упала, а проблемы остались. Отражением этого факта является активный отток капитала из России, который начался в момент кризиса и продолжается до сих пор.
По сути, власть пытается найти для себя новую социальную базу в предпринимательском сообществе. Однако процесс протекает отнюдь не просто. Политика 2000-х годов с ее ориентацией на сверхцентрализованную систему управления сформировала в госаппарате устойчивые «группы интересов», которые привыкли получать ренту от подконтрольного им бизнеса и совершенно не хотят ничего менять. Примечательно высказывание одного из экспертов АСИ, что федеральные ведомства и региональные власти на удивление быстро научились выстраивать «фальш-панели» вместо содержательной реакции на директивы по улучшению предпринимательского климата.
Понятно, что институт омбудсмена и механизм «красной кнопки» (с возможностью для бизнеса оперативных жалоб на давление властей) — это лишь отдельные инструменты. Сами по себе они могут не дать желаемых результатов. Уполномоченному по защите предпринимателей придется начать с реакции на жалобы, однако такая «пожарная команда» не добьется успеха, если параллельно не будет организован регулярный анализ статистики экономических преступлений, что позволило бы выявлять потенциальные зоны опасности и действовать на упреждение. Возможности для такой аналитики появятся тогда, когда информация будет доступна для экспертов.
Нужны и перемены в госаппарате, включая силовые структуры. Если все ограничится лишь обновлением нормативной базы, то люди, привыкшие использовать государство в своих частных интересах, найдут новые дырки в законах и будут продолжать делать то, что они делают сегодня. В этом процессе очищения госаппарата от недобросовестных сотрудников очень важна публичность. И, например, без систематического воздействия на общественное мнение со стороны Ольги Романовой, Леонида Никитинского и других журналистов, без вынесения ими в публичное пространство фактов незаконного давления на бизнес, возможно, власть не пошла бы на создание новых механизмов защиты предпринимателей.
Однако публичность важна не только в критическом, но и в конструктивном аспекте. Когда какие-либо предложения обсуждаются в кабинете за закрытыми дверями, у конкретного чиновника и у власти в целом больше возможностей для аппаратных игр — просто в силу большего доступа к информации. Но когда дискуссия ведется в публичном пространстве, чиновникам и политикам гораздо сложнее уклониться от обсуждения содержательных аргументов. Очень важно, что бизнес в 2011-2012 годах — фактически впервые после «дела ЮКОСа» — стал выходить на дискуссии с властью в публичном пространстве.
Возвращение в 2000 год
Недавно реагируя на мой «умеренный оптимизм» по поводу происходящих изменений в отношениях между властью и бизнесом один коллега в переписке на «Фейсбуке» спросил: А почему не удалась (в смысле не была доведена до конца) масштабная экономическая реформа имени Грефа? Тогда вроде и количество точек приложения и людей было больше? Разве работа над ошибками проведена и сейчас должно получиться? Для ответа на эти правильные вопросы можно написать не одну диссертацию. Тем не менее если попытаться ответить коротко: правящая элита идет на реальные изменения и реформы (которые означают для нее ограничение самой себя) только в ситуации сильного давления извне или снизу.
Такое давление вполне ощущалось после кризиса 1998 года, что сделало возможным реформы Грефа. Однако к 2003 году обязательства по внешним долгам на удивление безболезненно были погашены (а опасения насчет пика выплат в 2003 году изначально были очень серьезные). Пошел экономический рост (в том числе благодаря налоговой реформе, построению губернаторов и другим мерам начала 2000-х), стали явно расти доходы населения, что привело к снижению социального напряжения. В итоге давление заметно ослабло — и исчезли стимулы к учету мнения других игроков в отношении характера дальнейших изменений.
При этом изменения все равно продолжались: разговоры о «застое второй половины 2000-х» не корректны. Для этого периода обычно вспоминают только монетизацию льгот, но закон о госзакупках (известный как 94-ФЗ), «национальные проекты», создание «институтов развития», попытки построения «двухпартийной системы» (ЕР-СР), внедрение системы оценки губернаторов по 300 показателям, медведевское «декларирование доходов» — все это были большие и дорогостоящие реформы. Проблема в том, что они воплощались через «бюрократическую вертикаль», которая адаптировала все эти реформы под свои потребности, успешно утапливая те здравые элементы, которые в некоторых из этих реформ изначально были.
Что изменилось сегодня? Во-первых, кризис 2008-2009 годов показал, что модель госкапитализма, основанная на «вертикали власти», которую люди из Кремля строили в 2000-е, явно не эффективна и нужно ее менять. А, во-вторых, возникло сильное внешнее (из-за изменения экономической конъюнктуры) и внутреннее давление. Теперь на заливание недовольства, в том числе со стороны части элит, уже не хватает денег, оно стало выходить наружу и властная элита оказалась вынуждена идти на уступки, что мы сейчас и наблюдаем. Естественно, все это не является гарантией успеха для начинаний «новых реформаторов» (типа Колокольцева, Ливанова, Никифорова, Белоусова или Абызова). Но пространство возможностей для таких людей сегодня явно расширилось.