Непобедимая коррупция: во сколько она обходится обществу и как ее лечить

Российская экономическая школа вместе с порталом InLiberty запустила цикл онлайн-лекций «Экономика и жизнь». В рамках этого цикла профессор РЭШ Михаил Другов прочитал лекцию о коррупции, на основе которой подготовил колонку для Forbes. 

Всемирный банк оценивает сумму взяток в мире в $1 трлн в год, а Всемирный экономический форум говорит, что сумма украденных средств находится на уровне $2,6 трлн в год. Естественно, это очень примерные цифры, — точных не знает никто, — но в любом случае это огромная сумма, несколько процентов мирового ВВП. Коррупция постоянно упоминается как одно из основных препятствий для развития: и Всемирный банк, и ООН, и другие международные организации, правительства различных стран, президент России — все постоянно говорят, что с коррупцией надо бороться, коррупция — это плохо. Страны с более высокой коррупцией в среднем беднее, они меньше тратят на человеческий капитал, т.е. на образование, на здоровье, и больше — на военные нужды. Кроме того, эти страны стабильно оказываются ниже в рейтингах свободы прессы, гражданских прав и условий для ведения бизнеса.

Что такое коррупция?

Есть красивая цитата, которую очень любят исследователи коррупции: «Подобно тому, как нельзя распознать, пьют или не пьют воду плавающие во глубине вод рыбы, так и невозможно узнать, присваивают или нет богатство чиновники, приставленные к выполнению дел». Она взята из древнеиндийского политического и экономического трактата Артхашастра (III век до н. э.). Таким образом, уже тогда люди понимали, что в государственном управлении есть большие сложности.

Самое распространенное определение коррупции принадлежит Всемирному банку, который говорит, что коррупция — это злоупотребление служебным положением ради личной выгоды. Однако из-за неоднозначности слова «злоупотребление» Банержи, Ханна и Муллайнатан в обзоре литературы о коррупции определяют ее как нарушение закона чиновником или политиком ради личной выгоды. Если взглянуть на ситуацию в исторической перспективе, то, что не было коррупцией 100 или 50 лет назад, сегодня таковой считается. Поэтому исследователи коррупции нередко говорят, что ей сложно дать определение, однако вы ее узнаете, когда она перед вами.

В истории изучения коррупции следует отметить три важные теоретические идеи. Во-первых, это провалы рынка. Экономисты в целом считают, что рынки работают эффективно и обычно не требуют вмешательства государства или кого бы то ни было. Провалы рынка — это ситуации, когда рынки неэффективны, — например, из-за присутствия внешних эффектов. Это происходит, когда результат транзакции между покупателем и продавцом оказывает влияние на кого-то еще: например, происходит загрязнение окружающей среды при производстве товаров. Другая ситуация — это асимметричная информация, когда продавец знает о товаре больше, чем покупатель (например, на фармацевтическом рынке). В таких случаях лучше, если государство вмешается: будет ограничивать вредные выбросы предприятий или говорить, какие лекарства работают, а какие нет. Таким образом, бюрократия и чиновники оперируют в условиях, когда рынок неэффективен. Здесь и возникает сложная, в каком-то смысле даже нерешаемая, задача создания правильных стимулов для бюрократов.

Вторая идея — это множественные равновесия, то есть ситуации, когда в одних и тех же условиях возможен как высокий, так и низкий уровень коррупции. Тогда задача антикоррупционной политики — через системный подход, комплекс решительных мер вытолкнуть систему из плохого равновесия в хорошее. Это, например, произошло в Сингапуре и частично в Грузии.

Наконец, третья идея связана с централизованной и децентрализованной коррупцией. Любая фирма регулируется и контролируется большим числом государственных органов, разрешение на деятельность нужно получать во многих инстанциях, и даже если у вас «все нормально», в странах с высокой коррупцией от вас могут требовать взятку. Если эти различные инстанции между собой не координируются и каждый просит взятку отдельно, в итоге они просят слишком много.

Шляйфер и Вишни, которые ввели понятия централизованной и децентрализованной коррупции, отмечают, что в коммунистических режимах была централизованная система: разные органы координировались, и фирмы знали, кому надо платить и сколько (потом эти деньги распределялись между разными инспекциями и госорганами). Тем временем в постсоветской России, в Индии, в некоторых африканских странах коррупция децентрализована, что наносит больше ущерба и ведет к неопределенности: вы не знаете, кто к вам завтра придет и сколько попросит, потому что вариантов много. Это помогает объяснить, почему при высоких уровнях коррупции некоторые страны, тем не менее, умудряются иметь впечатляющий рост (например, Китай).

Как экономисты изучают коррупцию?

Эмпирические исследования позволяют увидеть закономерности и проверить экономические гипотезы относительно коррупции. Можно условно выделить 4 типа подобных исследований.

1. Индексы коррупции

Самый популярный среди них — индекс восприятия коррупции Transparency International. Есть также International Country Risk Guide от фирмы Political Risk Services, которая предоставляет услуги по оценке различных рисков в разных странах, и индикатор Всемирного банка Control of Corruption. Принципиальных отличий между ними нет (все покрывают более ста стран, существуют несколько десятков лет и сильно коррелированы между собой).

Индексы основаны на опросах разных экспертов в разных отраслях и в разное время. Часто это менеджеры международных компаний, которые работают в различных странах и, вероятно, могут квалифицированно ответить на вопросы о коррупции. Качество этих опросов, в том числе сопоставление во времени между странами, часто оставляет желать лучшего. Общую картину они показывают, однако не раскрывают причинно-следственные связи, которые обычно интересуют экономистов.

2. Полевые исследования

В известном проекте Олкена и Баррена ассистенты исследователей сопровождали по Индонезии водителей грузовиков, которые перевозили различные грузы из джунглей в порты, на фабрики и т.д. На пути их периодически останавливали на полицейских и армейских блокпостах, а также станциях весового контроля. Коррупция там достаточно открыта, так что ассистенты просто наблюдали, сколько водители платят и т.д. Они обнаружили несколько вещей: чем больше блокпостов на вашем пути, тем меньше вы платите на каждом из них (понятно, что у вас есть некий бюджет, выше которого вам, возможно, вообще не выгодно ехать и вы, соответственно, не готовы платить слишком много); если груз более ценный или грузовик более новый, то и взятки больше; чем ближе к концу маршрута, тем больше взятки (если вы знаете, что эта взятка последняя на вашем пути, вы готовы заплатить больше). Таким образом, подтверждаются базовые гипотезы микроэкономики, следующие из здравого смысла.

3. Несовпадение данных из разных источников 

Одна из наиболее известных статей Раймонда Фисмана и Вэй Шанцзиня описывает данные Гонконга по экспорту в Китай и данные Китая по импорту из Гонконга, то есть статистику обеих сторон. В Китае есть пошлины на импорт, а в Гонконге нет пошлин на экспорт, поэтому, когда вы экспортируете товары из Гонконга в Китай, вам для Гонконга не надо ничего скрывать. Но когда вы ввозите и декларируете это в Китае, возможно, появляется стимул декларировать не совсем честно, потому что есть пошлины на импорт, которые, естественно, зависят от того, что вы ввозите.

Исследователи обнаружили, что чем выше пошлина, тем более вероятно, что товар декларируется не как есть на самом деле, а как похожий, но проходящий по более низкой пошлинной ставке. Результат опять же не удивительный и соответствует здравому смыслу, но, тем не менее, это документально доказанный результат. Другие исследования по похожей методологии иногда обнаруживают, что чем выше пошлина, тем сильнее занижение стоимости ввозимых товаров.

4. «Супер-данные»

Андерсен, Йохансен, Лассен и Пальцева на статистике Банка международных расчетов, у которого есть данные по гражданству владельцев депозитов в банках иностранного государства (общая сумма депозитов, — то есть только деньги на счетах и только прямое владение, — например, граждан России в банках Швейцарии), посмотрели, как эти депозиты зависят от нефтяных доходов в стране. Нефтяные доходы были взяты в качестве объекта исследования, поскольку, во-первых, в большинстве стран, особенно развивающихся, они контролируются правительством, а не частными компаниями. Во-вторых, цена на нефть всем известна, то есть можно оценить эти доходы или, по крайней мере, их изменение. Другими словами, если цена на нефть выросла, допустим, на $100, вы знаете, на сколько выросли в той или иной стране доходы от нефти.

Исследователи обнаружили, что примерно 15% нефтяных доходов оседает в оффшорной зоне (Швейцария, Мальта, различные острова — Багамские, Кайманские и т.д, всего около 17 регионов), но только из стран с автократическими режимами. То есть если цена на нефть выросла, и при данном объеме производства страна получает на $1 млрд больше дохода в этом году, то $150 млн из них оседают в этих оффшорных зонах.

Что интересно, эта доля (15%) не коррелирует с индексом коррупции. Авторы исследования использовали второй индекс (International Country Risk Guide) и не увидели значимой корреляции, — возможно, потому что это явление отражает коррупцию самого высокого уровня, и опрашиваемые эксперты о ней плохо информированы.

Может ли коррупция быть полезной и каков ущерб от нее?

Аргумент о пользе коррупции в экономической литературе обычно приписывается Натаниэлю Лефу, который в статье 1964 года отметил: если вмешательство в экономику имеет «неправильные» цели или использует неправильные методы, то коррупция, позволяющая обойти или как-то нейтрализовать это вмешательство, является полезной. Например, правительство тратит все налоги на шикарный образ жизни, а остальное выводит в оффшоры. Тогда, если фирмы подкупают налоговых инспекторов и, соответственно, уменьшают свои налоговые платежи, то коррупция полезна. Другой пример: если в стране из-за какой-то политики государства (например, конфискация зерна) голод, человек за счет коррупции может себе что-то оставить и не умереть с голоду.

Это «неправильное» вмешательство часто появляется эндогенно. Например, если чиновники понимают, что могут написать какой-нибудь закон, который будет очень сложно и дорого выполнять, и тогда они смогут собирать деньги с тех, кто будет попадать под этот закон и не захочет усложнять себе жизнь его исполнением.

Статья Лефа была написана полвека назад, и сейчас в мире экономическая политика регулирования в целом улучшается. Поэтому сила данного аргумента теряется: сегодня вряд ли найдется экономист, который будет серьезно утверждать, что в среднем коррупция полезна (хотя на уровне отдельных стран подобные примеры найти, конечно, можно).

Экономисты различают два вида коррупции:

1. Вымогательство (рэкет). Чиновник требует взятку за то, чтобы он выполнял свои обязанности, не нарушая закон. Представьте, что вы едете на машине, соблюдая правила, но вас останавливает полицейский и требует взятку, чтобы не создавать вам проблем. В этом случае взятка — это перераспределение средств. От такой коррупции в среднем страдают более бедные люди, и она увеличивает неравенство. Другой эффект вымогательства может, например, приводить к закрытию фирмы, когда чиновники требуют слишком много.

2. Сговор. Чиновник берет взятку за то, что он НЕ должен делать: например, берет взятку за превышение водителем скорости и позволяет ехать дальше. Здесь ущерб, который наносится коррупцией, практически никак не связан с размером взятки. К примеру, сумма, которую пьяный человек за рулем заплатил, чтобы продолжать поездку, никак не связана с ущербом от возможной аварии. Взятка строительному инспектору за приемку дома не зависит от ущерба от обрушения конструкции и от числа человеческих жертв. Соответственно, когда мы говорим, что триллион, потраченный на взятки — это очень много, реальный ущерб от коррупции может быть во много больше. Его очень сложно измерить.

Бороться с вымогательством легко: тот, у кого вымогают, — например, водитель, — если захочет, не будет платить и расскажет об этом. Со сговором бороться гораздо сложнее, потому что обе стороны заинтересованы в том, чтобы он произошел. Более того, простор для коррупции здесь гораздо больше. Вымогательство — это перераспределение, которое ограничено вашим карманом. Но когда происходит сговор, стороны берут деньги в каком-то смысле у всего общества. Здесь, соответственно, и стимулов для коррупции больше, и поймать коррупционера гораздо сложнее. В итоге, когда начинается серьезная борьба с коррупцией, вымогательство обычно исчезает первым, особенно на бытовом уровне. В развитых странах, безусловно, есть коррупция, — не очень высокая, но есть. При этом вымогательств, особенно на бытовом уровне, там, как правило, не происходит: все выявленные случаи представляют собой сговор.

Когда государство пытается бороться с коррупцией, регулирование обычно усложняется. Например, госзакупки в России регулируются гораздо строже, чем в некоторых развитых странах, потому что у нас больше коррупция и мы хотим закрыть все лазейки для нее. В итоге появляется много требований, которые сами по себе являются издержками, — ущербом от коррупции. В других случаях, наоборот, регулирование упрощается: например, в Мексике экзамен по вождению для получения водительских прав просто отменили из-за коррупции. Взятки исчезли, потому что их не за что стало давать, но ущерб был огромным, поскольку водительские права стали получать люди, не умеющие водить автомобиль.

Коррупция искажает стимулы всего общества: инвестиции падают, некоторые компании могут закрыться или вовсе не возникнуть. Изменяется также то, как и во что фирмы инвестируют. Например, компания могла бы выбрать эффективную технологию с очень дорогим оборудованием и минимальным привлечением работников. Но если придет чиновник и скажет: «Надо платить, иначе закрою завод», — это будет очень большая потеря для собственника, и он скорее всего заплатит. Ожидая такого сценария, фирма может не инвестировать в дорогое оборудование, в технологии и, соответственно, у вас будет менее технологичное производство.

Стимулы для граждан тоже могут меняться. Они могут отказываться идти в госорганы, потому что не имеют связей и денег и не хотят платить. С другой стороны, госорганы могут привлекать людей, которые готовы к коррупции. Тоже самое с предпринимательством: если все ожидают, что предприниматель должен платить взятки, а человек не хочет платить взятки, он не станет предпринимателем, сделает другую карьеру или, возможно, эмигрирует. Это все тот ущерб от коррупции, который не связан с объемом взяток или выведенных средств.

Соответственно, измерить ущерб крайне сложно. Исключением можно считать эффект более высоких цен: когда вы покупаете какой-то товар, вы понимаете, что в эту цену заложены реальные расходы не только на какие-либо факторы производства, но также и на коррупцию. Этот эффект действительно определяется размером взяток.

Как бороться с коррупцией

Сингапур получил независимость в 1959 году. В тот момент не было индексов коррупции, не было Transparency International, но уровень коррупции в стране был высок (хотя, возможно, не сильно выше, чем в других странах). Примерно за 30 лет, к 1990-м годам, страна поднялась на верхушку антикоррупционного рейтинга. Что было сделано?

Чиновники стали получать достойные зарплаты, а продвижение по госслужбе стало меритократическим, т.е. по заслугам, а не на основе связей или денег. Была организована ротация бюрократов. Это один из рецептов, который, возможно, не очевиден и не сразу приходит на ум, но который часто рекомендуют. Бюрократы обрастают коррупционными связями, и чтобы их разрушить, нужно проводить обновление — переводить госслужащего в другой департамент, в другой регион.

Сингапур дерегулировал экономику. Это была обычная развивающаяся страна с большим количеством ограничений и регулирования, однако правительство отменило многие лицензии и разрешения. Было создано антикоррупционное агентство с очень широкими полномочиями. Возможно, таких полномочий при обычной демократии ему бы и не смогли дать, но в стране была власть одной партии — практически власть одного человека — в течение долгого времени, которая и позволила реализовать эту меру. Ключевым фактором стала политическая воля. Это очень важно: человек у власти не на словах, а на деле хотел бороться с коррупцией.

Таким образом, сработали системный подход — то есть не одна мера, а комплекс мер — и политическая воля. Это важные и необходимые факторы. Они не гарантируют победу, но если одного из них нет, точно ничего не получится.

Похожие истории — это Гонконг и частично Грузия. Не такой впечатляющий, но все же пример — Израиль. Это маленькие страны, однако истории успеха есть и среди больших государств. Все развитые страны без исключения были сильно коррумпированы в еще относительно недавние по историческим меркам времена. Например, Швеция в XVII-XVIII веках была одной из самых коррумпированных стран в Европе. В США коррупция и сейчас не очень маленькая для развитой страны, но она была гораздо выше, скажем, 100-150 лет назад. В развитых странах, естественно, все было по-другому: им не на кого было ориентироваться, и борьба с коррупцией носила скорее эволюционный характер.

Волшебных рецептов тут нет: свобода прессы, разделение властей, политическая конкуренция и давление избирателей. И снова системный подход, комплекс мер, реформы и политическая воля.

Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции