Хотите подружиться с «брюссельской бюрократией»? Тогда беритесь за дело сами — на государство рассчитывать бесполезно
Европа ли Россия? Пока русская интеллигенция в очередной раз терзается вечным вопросом, ответ на него дает экономика. На долю Европейского союза приходится половина российской внешней торговли, и взаимозависимость растет. При этом решения, принимаемые в Брюсселе, все больше затрагивают интересы отечественного бизнеса. И отстаивать их предстоит именно предпринимателям.
ГОСТИ НА ЧУЖОЙ СВАДЬБЕ.
Крупнейшим российским компаниям, работающим в Европе, приходится играть по правилам, которые устанавливались не просто без их участия, но зачастую с целью создать внешним конкурентам неблагоприятные условия.
За примерами далеко ходить не надо. Несколько лет назад «Газпром» столкнулся с намерением Комиссии Европейского союза (КЕС) радикально изменить процедуру заключения контрактов — заменить долгосрочные на краткосрочные. Это выгодно потребителям, но очень невыгодно поставщикам, и только совместными усилиями газовых компаний многих стран удалось добиться более гибкой системы торговли. ЕС требует распространить на Россию действующий в Европе принцип «Открытого неба», то есть практически свободного доступа европейских компаний на российский рынок воздушных перевозок. Авиастроители находятся под угрозой запретов на полеты в Европу — техника не отвечает крайне жестким требованиям по экологии и шуму. Металлурги и текстильщики становятся объектами антидемпинговых расследований.
На саммите «Россия — Евросоюз» в мае этого года провозглашена амбициозная цель — «построение открытого и интегрированного рынка», создание общего экономического пространства, где действуют единые законы. Между тем в принятой сторонами «дорожной карте», которая определяет рамочные условия для этого пространства, о привлечении предпринимателей к переговорам и создании механизмов защиты их интересов даже не упомянуто. Иными словами, правила игры для российского бизнеса вновь будут устанавливать без его участия, да еще и под диктовку европейских чиновников.
Можно ли повлиять на «брюссельскую бюрократию»? Да, потому что цивилизованный лоббизм — это часть демократического процесса выработки и принятия решений в Европейском союзе. Как подчеркивал отец-основатель ЕС Жан Монне, «Комиссия должна напрямую взаимодействовать с деловыми кругами стран-членов». А теоретик интеграции Эрнст Хаас отмечал еще в 1958 году, что именно частные интересы, будучи представлены на уровне европейских сообществ, создают систему связей, разрушить которую не под силу никаким политическим разногласиям.
КАК РОЖДАЮТСЯ ЕВРОПЕЙСКИЕ ЗАКОНЫ.
После того как лидеры стран ЕС принимают политическое решение, за его воплощение берутся рядовые сотрудники профильных подразделений КЕС.
Еврокомиссию принято обвинять в раздутости штатов, неповоротливости и неэффективности. Однако доля административных расходов КЕС ненамного превышает объем средств, расходуемых федеральным правительством Бельгии, одним из самых «скромных» в Европе. Персонал аппарата КЕС составляет примерно 2% от числа федеральных чиновников США, хотя население объединенной Европы в два раза больше, чем Соединенных Штатов. Секрет «вездесущности» и «засилья» КЕС не в численности, а в исключительной работоспособности и профессионализме ее сотрудников.
«В самом начале есть только одинокий чиновник Европейской комиссии, который сидит перед чистым листом бумаги и размышляет, что бы на ней написать. Но как только очередное предложение подготовлено и направлено в Европарламент и Совет ЕС, возможности изменить его стремятся к нулю», — объясняет высокопоставленный сотрудник Еврокомиссии. Окончательный документ, как правило, на 80% совпадает с тем, что предлагает бюрократ, ответственный за исходный проект. Но на начальной фазе автор черновика остро нуждается в идеях и информации, подчеркивает ведущий эксперт по «евролоббизму» британец Джастин Гринвуд. И в этот момент лоббист-эксперт, который заслуживает доверия и готов помочь, может оказать заметное влияние.
ИДЕАЛЬНЫЙ ЕВРОЛОББИСТ.
В июле 2005 года только в центральной части Брюсселя насчитывалось более 2500 официальных лоббистских представительств, а число лоббистов, аккредитованных при Европарламенте, достигло 4482. Количество, однако, не всегда переходит в качество.
Как представить нужную позицию ответственному сотруднику КЕС? Прежде всего — максимально компактно, компетентно, аргументированно и беспристрастно. Свои интересы необходимо вписать в общеевропейскую повестку либо, если речь идет о представителе страны, не входящей в ЕС, в контекст объективно оцениваемых задач Евросоюза. Одна ошибка в терминологии или фактуре может стоить всего дела, и первая встреча сотрудника Еврокомиссии с плохо подготовленным лоббистом, как правило, оказывается последней. Здесь явно проигрывают так называемые лоббисты-профессионалы. То, что в других сферах является преимуществом с точки зрения клиента, — оперативность и готовность браться за решение любой задачи — оказывает обратное воздействие на чиновников КЕС. Впрочем, еврократам не чуждо ничто человеческое: поход в ресторан или оперу поможет донести нужную информацию в неформальной обстановке.
Как говорят брюссельские «инсайдеры», идеальный лоббист должен быть готов сам сдать тест на занятие должности категорий «А» и «Б» в Европейской комиссии. Если попытаться нарисовать собирательный образ «евролоббиста», то получится примерно следующее. Это блестяще образованный профессионал в той или иной сфере экономики, разбирающийся в правовых вопросах, владеющий как минимум двумя основными языками аппарата ЕС (английский и французский) и — главное — дополнивший свое основное образование обучением (неоднократным) на специальных курсах по европейской интеграции. Опыт работы в бизнесе, государственных или тем более европейских органах горячо приветствуется.
Найти специалиста, отвечающего всем перечисленным критериям, не так легко. Поэтому, помимо штата собственных сотрудников, постоянно работающих в «столице Европы», большинство серьезных мировых компаний действует через специализированные объединения по секторам экономики, такие, например, как Европейская ассоциация автомобилестроителей, Федерация фармацевтических компаний или Конфедерация производителей продуктов и напитков. Полноправное участие российских компаний в этих союзах невозможно — они объединяют представителей стран-членов. Но даже статус наблюдателя, который имеют в таких организациях многие американские корпорации, дает доступ к информации и позволяет довести свою точку зрения до еврочиновников.
Очень важную роль играет участие представителей групп интересов в бесчисленных семинарах, конференциях и симпозиумах, организуемых в Брюсселе местными и международными исследовательскими центрами, СМИ и крупными консалтинговыми компаниями. Именно там налаживаются полезные связи, а также «прокатываются» актуальные темы.
ПОСЛЕДНИЙ РЫВОК.
Вот час настал — проект документа покидает автора. Как правило, с минимальными замечаниями вышестоящего чиновника он поступает на обсуждение в постоянно действующие или специально собранные комитеты и экспертные группы. Только официально их насчитывается до тысячи с общей численностью членов порядка 50 000. Смысл работы состоит в том, чтобы высказать мнение по поводу подготовленных в КЕС предложений. Эти комитеты — по вопросам общественного здоровья, качества продуктов, безопасности автомобильного транспорта или борьбы с распространением несанкционированных электронных сообщений — играют существенную роль в формировании окончательного текста документа.
Вообще неправительственные группы интересов являются для КЕС важным источником информации, отражающим нужды «рядового европейца». Помимо ассоциаций производителей товаров и услуг, это союзы работодателей и потребителей, экологические организации и круглые столы предпринимателей. Те самые структуры гражданского общества, которые с таким трудом утверждаются в России. К числу организаций, способных оказать воздействие на процесс принятия решений, относятся и работающие в Брюсселе иностранные торговые палаты.
Детальное письмо от руководителя группы интересов, подробная письменная реакция на инициативу Комиссии, ее представление на встрече экспертной группы или слушаниях в профильном комитете парламента не могут остаться без внимания. Таковы правила, принятые в брюссельском аппарате.
Наиболее политизированные вопросы — энергетика, экология, социальная политика — выносятся на широкое обсуждение в виде «зеленых» и «белых» книг. К обсуждению приглашаются все заинтересованные стороны. Своей подробной и грамотно изложенной реакцией славится, например, представительство Американской торговой палаты при ЕС. Ее офис в Брюсселе насчитывает порядка 250 сотрудников.
После доработки документа на основе экспертного обсуждения текст законодательного предложения рассылается всем без исключения директоратам и службам КЕС. Здесь возможны неожиданности. Так, инициатива в сфере, скажем, рынка текстиля может вызвать нарекания у директората по внешним связям, ибо не учитывает фактор детского труда в Китае. Ужесточение же контроля качества продуктов рискует вызвать недовольство директората по помощи развивающимся странам, экспортирующим часть своих сельхозтоваров в страны Общего рынка.
Наконец документ поступает в профильный комитет Европейского парламента. Работающие там лоббисты годами ведут свои досье и на регулярной основе сотрудничают с отдельными парламентариями. Важную роль может сыграть такой фактор, как ситуация на родине депутата, мнение его избирателей. Так что лоббисту необходимо держать руку и на пульсе избирательного округа, например, в Галисии или Восточной Польше.
На этом возможности для негосударственных лоббистов заканчиваются. Финальная доработка происходит в Комитете постоянных представителей (COREPER) и Совете ЕС (на министерском уровне). После утверждения текста Советом и публикации в «Официальном журнале» ЕС недовольным остается только обращаться в Европейский суд юстиции.
БРЮССЕЛЬСКОЕ ПРИТЯЖЕНИЕ.
Российскому бизнесу придется выстраивать систему своего присутствия с нуля, опираясь на опыт, накопленный предпринимателями других стран за полвека европейской интеграции. Речь идет не только об условиях работы в Европе. В рамках заявленного общего экономического пространства европейские условия будут распространяться на Россию, и многим отраслям нашей экономики придется к ним срочно приспосабливаться. Рассчитывать на государство не приходится: госструктуры — представительство РФ при Комиссии Европейских сообществ и брюссельское отделение Торгово-промышленной палаты — не имеют ни кадров, ни средств для лоббистской деятельности.
Чтобы минимизировать ущерб от бюрократических решений, принимаемых без них, российским компаниям необходимо открывать собственные представительства в Брюсселе, нанимать там квалифицированных специалистов, добиваться участия в консультациях с органами ЕС, вступать в контакт с имеющимися ассоциациями производителей и создавать собственные, налаживать связи с местными СМИ, евробюрократами и членами Европарламента. Но прежде всего — активно участвовать в мероприятиях, проходящих вокруг КЕС, разбираться в системе европейской власти, ориентироваться в политической и административной конъюнктуре, в том, что происходит за фасадами органов Евросоюза. Ведь союзников можно найти и там — различные директораты Еврокомиссии придерживаются зачастую разных взглядов на проблему и готовы выслушать компетентное мнение. В упомянутом случае с «Газпромом» действия российских, алжирских, норвежских поставщиков, поддержанные их крупными европейскими клиентами (Ruhrgas, Gaz de France, ENI), помогли убедить Еврокомиссию в том, что ее радикальные предложения способны разрушить рынок.
Автор — директор исследовательских программ Совета по внешней и оборонной политике