Поражение в правах: чем опасно постановление правительства об изъятии загранпаспортов

Новейшее российское законодательство можно определить как конъюнктурно-реактивное, где конъюнктурная составляющая предопределяет его специфику или пороки. И в этом не будет преувеличения. Начиная с 2011 года, триггером законотворчества являются внутриполитические события, ответом на которые становится поток законодательных инициатив, многие из которых содержат большое количество неопределенных формулировок и оценочных понятий, которые в свою очередь могут получить различную трактовку. Что объяснимо, ведь реактивное законодательство не отличается высокой юридической техникой, с одной стороны, а с другой — можно оставить в законе немало серых зон, позволяющих правоприменителям действовать по своему усмотрению. Широко обсуждаемое постановление правительства от 22 ноября 2023 года № 1953, казалось бы, лишь уточняющее порядок изъятия и аннулирования загранпаспортов у некоторых граждан, — лишний тому пример.

К свободе выезда и обратно

Еще в СССР Положением о паспортной системе 1974 года было установлено, что основным документом, удостоверяющим личность, являлся паспорт гражданина СССР. Без указанных паспортов могли проживать только военнослужащие и прибывшие на временное жительство в Советский Союз советские граждане, постоянно проживающие за границей. Для военнослужащих же документами, удостоверяющими личность, выступали удостоверения личности и военные билеты, выдаваемые командованием воинских частей и военных учреждений. Общегражданский заграничный паспорт удостоверял личность только для прибывших на временное жительство в СССР советских граждан, постоянно проживающих за границей.

На закате Советского Союза в 1991 году закон «О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик граждан СССР» в статье 1 закрепил право каждого советского гражданина выезжать и въезжать в страну. Этим же законом были урегулированы: порядок выдачи загранпаспортов, случаи временных ограничений права граждан на выезд из СССР и порядок разрешения споров в связи с отказом в выдаче заграничного паспорта.

Разумеется, гражданину СССР могли временно отказать в выдаче заграничного паспорта в некоторых случаях, например, если он был осведомлен в сведениях, составляющих государственную тайну, или связан иными договорными обязательствами, препятствующими выезду, — до прекращения действия этих обстоятельств. Или если гражданин приписан к призывному участку и подлежит призыву на действительную срочную военную службу — до прохождения службы или до освобождения от нее в соответствии с законом.

В этих же случаях, а также при подделке, использовании для совершения преступления и при прекращении гражданства СССР выданный гражданину заграничный паспорт могли изъять.

После принятия в 1993 году новой российской Конституции, закрепившей права граждан на свободный выезд и беспрепятственное возвращение в пределы страны, Верховный Совет России распространил действие советского закона на  территорию России. Соответствующий российский закон был принят лишь в 1996 году.

В первоначальной его редакции изъятие паспорта допускалось в случаях, если его владелец:

1. задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
2. осужден за совершение преступления, — до отбытия наказания или до освобождения от наказания;
   
3. уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами.
   

Если выезд гражданина ограничивался из-за допуска к секретным сведениям, а также в связи с призывом на военную службу, его паспорт подлежал передаче на хранение до истечения срока временного ограничения в тот госорган, который выдал паспорт. 

В сегодняшней редакции закон о выезде и въезде в Россию предусматривает передачу загранпаспорта на хранение или его изъятие еще для некоторых  категорий граждан: состоящих на службе и уволенных — в течение пяти лет со дня увольнения, сотрудников ФСБ, а также граждан, признанных банкротами. 

Теперь закон специально оговаривает, что гражданам, подлежащим призыву на военную службу, выезд за пределы страны запрещается со дня размещения в отношении их повестки военного комиссариата в реестре направленных (врученных) повесток. Указанное ограничение действует до исполнения обязанности явиться по повестке в военный комиссариат.

Серая зона

Новое постановление правительства не устанавливает никаких самостоятельных оснований изъятия паспорта, а лишь регламентирует процедуру для различных случаев, предусмотренных в законе. В частности, названы ответственные за организацию приема на хранение, учета, хранения и возврата паспорта: госорганы и организации, заключившие трудовой договор или контракт при ограничениях, связанных с работой или службой; органы внутренних при ограничениях, связанных с уголовным преследованием и т. д. Закреплена обязанность гражданина в течение пяти дней после решения о запрете на выезд явиться и передать паспорт на хранение, по истечении этого срока документ будет просто аннулирован. 

И вот тут появляется одна из характерных для нынешнего российского законодательства серых зон. Часть граждан, которым по разным причинам аннулируют паспорт, может находиться в это время за границей. Получится, что, с точки зрения российской юрисдикции удостоверяющий их личность документ уже не является действительным, но с точки зрения властей страны пребывания он вполне может действовать пока не доказано иное. Каждое государство будет действовать по своему усмотрению с учетом внешнеполитических обстоятельств, которые сейчас очевидно экстраординарные. В любом случае, если в аннулированном паспорте находится дающая право на ВНЖ отметка, то это никак не повлияет на вид на жительство — она будет действовать вне зависимости от действительности документа, поскольку российский загранпаспорт в данном случае является лишь носителем информации.

Стоит задуматься еще и о том, как скрупулезно и детально прописывается процедура изъятия и хранения документа, дарующего гражданам свободу передвижения. Это говорит о том, что изменения не являются случайными и хаотичными. Они продуманы и прописаны надолго.  

К тому же важно понимать, что детализация подзаконным актом ограничительных мер зачастую используется бюрократическим аппаратом, как способ ползучего расширения своих полномочий. А это, в свою очередь, хорошо вписывается в общий тренд установления доминирования интересов государства над правами и свободами человека, что прямо противоречит конституционным приоритетам.

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора