Экономическая ситуация в России ставит в особенно сложное положение регионы и региональные власти. Проблемы с исполнением бюджетов начались у них еще до драматических событий последних месяцев. Новый кризис испытает на прочность созданную в последние модель российского «федерализма» и наверняка выявит все ее пороки.
Среди ученых принято считать: прежде чем переходить к содержательной дискуссии, необходимо договориться о терминах, то есть.е. о том, какой смысл мы будем вкладывать в произносимые слова. Если последовать этому правилу, то сегодняшняя реально действующая Конституция России разительно отличается от того документа, который более 20 лет назад был принят на последнем всенародном референдуме.
Изменилось очень мало слов, но почти все приобрело совершенно иное содержание.
Авторам Конституции (заявляю это как непосредственно наблюдавший за ходом ее подготовки, будучи членом Конституционного совещания) и в голову не могло прийти, что для того чтобы участвовать в выборах губернатора региона, необходимо согласие депутатов районного уровня, мы не могли представить себе выборы «мэров», которые на самом деле всего лишь спикеры в местных законодательных собраниях. Но тут следует сделать важное уточнение к вышесказанному тезису: в государственном строительстве «договариваются о терминах» не в ходе словестной полемики, а в процессе практических политических действий. Формально северокорейцы живут в народной республике. Хотя с точки зрения стороннего наблюдателя КНДР – предельная форма тоталитарного общества с абсолютным диктатором во главе. Очевидно, и нам потребуется дополнительное время, чтобы «федерализм» в России был не просто данью некоторой моде, а эффективным инструментом государственного управления. Думаю, что заметки управленца, работавшего в рамках отличного от сегодняшнего «федерального формата», могут пригодиться.
Федерализм — это такая же форма разделения ответственности властей, как и деление на исполнительную, законодательную и судебную ветви, только не по горизонтали, а по вертикали: уровень общества в целом — регион — местное самоуправление. Разделение труда, что в экономике, что в политике, — это главный рычаг повышения его эффективности. В силу конкуренции, которая, что в экономике, что в политике, дает шанс новым продуктам-идеям, которые предлагают обществу новые предприниматели и новые политики.
Другой вариант — застой и не поддающиеся счету общественные и личные потери.
Как работал федерализм в 1990-е годы? Не без загибов. Но ведь рыночная система дает гораздо больше возможностей обществу в области материальных благ и личной безопасности. Федерализм 1990-х должен в первую очередь оцениваться не по фразе «берите суверенитета, сколько сможете», а по результату. Несмотря на тяжелые социально-экономические реформы, страна не оказалась на грани распада (а сверхцентрализованный Советский Союз не удержался), и в 1999 году, после затяжного спада, экономика пошла в рост при совсем никудышных ценах на нефть.
Помимо общего эффекта экономических изменений, важную роль сыграл «управленческий шпионаж». Заботясь о своем имидже в глазах избирателей, губернаторы постоянно подглядывали друг за другом: что получилось, а что и почему — нет. Почему у Михаила Прусака в Новгородской области вдруг зашкалили внешние инвестиции? Почему в рост пошло сельское хозяйство у Евгения Савченко в Белгородской?
Какой управленческой эффективности можно сегодня ждать от руководителей регионов, загнанных в финансово-юридический угол? Каков смысл в «федерализме», если все основные решения принимаются в рамках концепции «вертикали власти»?
Что бы следовало сделать для развития федерализма в сегодняшних условиях?
Главное — не бояться инициативы с мест. Угрозу для единства страны представляет не разнообразие управленческих практик, а отсутствие социально-экономического результата, неадекватный надеждам населения уровень жизни. Экономически процветающая страна не помышляет о самораспаде (вспомним феномен Швейцарской конфедерации).
И первое, что нужно сделать, — зафиксировать интерес регионов в повышении налогооблагаемой базы. Ну как так может быть: добыча нефти в Красноярском крае растет, а уплачиваемые с нее налоги снижаются? Необходима децентрализация финансовых ресурсов и в конечном счете формирование значимых региональных налогов. Это и будет настоящая «федерализация» налоговой системы.
Второе: довериться формуле «ум хорошо, а два лучше», то есть вернуться к реальным выборам региональных органов власти, без всякого рода «фильтров». Убежден, что, если начать с этого, эффективность государственного управления в целом повысится, а значит, и социально-экономические проблемы решать будет проще.
P.S. Посвящаю этот текст памяти Вячеслава Новикова, последовательного сторонника федерализма и успешного борца за его практическое воплощение в моей стране.