Институт проблем правоприменения предлагает концепцию комплексной реформы правоохранительных органов, созданную по заказу фонда Кудрина в сотрудничестве с фондом «Индем». На первый взгляд, затея кажется несколько странной: более неподходящего момента предлагать радикальные реформы, по определению осуществимые только «сверху», не было, возможно, во всей истории постсоветской России.
Однако очевидно сейчас и другое: рано или поздно какая-то реформа случится.
Состояние правоохранительных органов уже сейчас является угрозой номер один для благополучия, здоровья и жизни отдельных граждан, развития экономики, целостности общества и, не в последнюю очередь, нормальной работы государства. В стране с довольно образованным населением, способным фиксировать нарушения и предъявлять претензии, просто не может быть полиции, неспособной к расследованию сложных преступлений, не умеющей действовать без нарушения прав граждан и не поддающейся никакому внешнему контролю. В стране с мало-мальски рыночной экономикой не может быть полиции, следственных органов и прокуратуры, гордящихся презрением к частной собственности и вообще не считающих ее защиту одной из своих функций. В стране, где почти половина трудоспособного населения работает на государство, не может долго продолжаться ситуация, когда каждый госслужащий – не только чиновник, но и врач, и учитель, и муниципальный работник – постоянно ходит «под статьей» и ожидает визита прокуратуры в ответ на любое осмысленное действие.
То же самое относится и к бизнесу.
В конце концов, в стране, где регулярно собираются многотысячные митинги, не может быть ОМОНа, для которого существуют только две опции: жестокое избиение всех без разбору или полное бездействие. По данным Евробарометра 2013 года, 66% жителей крупных городов – а именно там сосредоточено активное население – ожидают от полиции незаконных действий в свой адрес. Для страны в целом цифра, как ни странно, ниже - 51%; другими словами, там, где полиции больше, она лучше профинансирована, и где граждане сталкиваются с ней чаще, люди ощущают не больше, а меньше безопасности. Россия – одна их немногих относительно развитых стран, где добропорядочный гражданин воспринимает правоохранительные органы как угрозу. Если благоприятные условия для изменения этой ситуации не настанут по каким-то другим причинам, само напряжение между состоянием общества, с одной стороны, и неспособностью правоохранителей перестать быть главным источником угроз и рисков, с другой, взорвут и так уже шатающуюся «стабильность».
Когда бы и кто бы ни взялся реформировать правоохранительные органы, действовать придется в условиях нескольких важных ограничений. Во-первых, реформа должна быть комплексной. «Борьба с преступностью», то есть регистрация, возбуждение и расследование уголовных дел, их доведение до суда – центральная функция правоохранительных органов и главный источник их полномочий и влияния – осуществляется во взаимодействии разных подразделений и независимых друг от друга ведомств. Бесполезно, например, реформировать только полицию, как показала провальная «медведевская» реформа. Сбои в механизмах контроля, «плохие» сложившиеся институты пересекают ведомственные границы. МВД не несет ответственности за то, что суды склонны «доверять» обвинению (не видят смысла с ним ссориться), штампуя разрешения на следственные действия и заменяя оправдания подсудимых в плохо расследованных делах на «хитрые» суррогаты вроде незначительных приговоров. Не виновато МВД и в том, что прокуратура, на которую возложили теперь ответственность за раскрываемость преступлений, утратила последние стимулы трезво оценивать качество работы дознавателей и следователей.
МВД, безусловно, несет ответственность за регистрацию преступлений – и, как известно, ведет «на входе» настолько строгий отбор удобных для себя дел, что в итоге «на выходе» всей системы 92% всех поступающих в суды дел уже содержат признание обвиняемого. Однако, схватившись за простое решение – повышение регистрационной дисциплины в полиции – без отлаживания контроля качества доследственной работы, без правильного перераспределения ответственности для дознавателей, следователей и прокуроров, т. е. тех людей, кто выступает по отношению к оперативникам в роли «приемщиков» их работы, можно натворить немалых бед, создать новые стимулы к выбиванию и фальсификации показаний.
Далее, реформа практически неизбежно будет проводиться в условиях, когда независимый и, что еще важнее, не склонный «доверять» обвинению суд – в худшем случае утопия, в лучшем — дело очень неблизкого времени. Выращивание судейского сообщества с новыми ценностями, где «борьба с преступным элементом» занимает подчиненное положение в сравнении с правами граждан и законностью – дело десятилетий. Еще одно важное ограничение – финансовое.
Редко случается так, чтобы воля к подобной реформе возникла у государства или общества в экономически благополучные времена.
Чаще приходится решать назревшие проблемы в условиях кризиса. Поэтому предлагаемая концепция сознательно сконструирована так, чтобы не требовать серьезных финансовых вливаний. Вновь образуемые органы и подразделения создаются за счет материальной базы упраздняемых подразделений; повышение зарплат должно происходить за счет сокращения численности и т. д. (в отличие от госпрограммы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», написанной самим МВД и требующей роста финансирования в 1,5 раза к 2020 году).
Что же можно сделать в рамках описанных ограничений?
Если не следовать «грузинскому» варианту «разогнать всех силовиков и набрать новых», что при численности одной только полиции почти 1 млн человек будет несколько затруднительно, не полагаться на суды и четко понимать, что любые изменения формальных правил система легко переваривает и обращает в свою пользу, приходится полагаться на методы, которые позволят решить три главные проблемы:
- Разрушить существующие институциональные связи, позволяющие системе работать «на себя» или «на палки», а не на задачи, которые ставит общество. Сделать работу на показатели неудобной и невыгодной;
- Перестроить организационную структуру силовых ведомств таким образом, чтобы правильно перераспределить ответственность и создать стимулы для обладающих большей властью сотрудников (внутри каждого ведомства и за его пределами) контролировать законность действий тех, кого они должны контролировать, и уничтожить для них стимулы «покрывать» чужие ошибки. Вернуть ответственность по назначению;
- Внутри каждой конкретной функции создать заинтересованную сторону (участника), которая могла бы и имела бы стимулы к тому, чтобы выявлять и предавать гласности ошибки и нарушения задействованных силовиков, исправлять их, а не замалчивать. Сломать институты круговой поруки.
С этой целью предлагаются следующие меры:
Децентрализация полиции и сокращение ее численности за счет непрофильных функций.
Невозможно заставить силовое ведомство с численностью под миллион, ни в какой части своей деятельности не подчиняющееся никаким гражданским властям ниже президента и обладающее унифицированным управлением и системой отчетности, удовлетворять разнообразные потребности в безопасности и порядке граждан, живущих в самых разных регионах, с самыми разными местными проблемами.
Федеральная силовая вертикаль, никому толком не подконтрольная, не может услышать проблемы людей на местах. Кроме того, сам размер иерархической пирамиды МВД усугубляет все: проблемы «палочной системой», бюрократическую нагрузку, вопросы подотчетности и громоздкой структуры управления. Полицейских элементарно слишком много, чтобы управлять ими из одного центра. При самой большой территории в мире Россия может похвастаться весьма плотным «силовым» покрытием территории; на 20 кв. км приходится один полицейский; в развитых странах с невысокой плотностью населения картина совсем другая; так в Канаде на одного полицейского приходится 148 кв. км, в Австралии — 140, в Финляндии — 40. В концепции предлагается избавить полицию от непрофильных функций (вневедомственная охрана, внутренние войска, лицензионно-разрешительная деятельность), с роспуском соответствующих подразделений. Также предлагается выделить три отдельных уровня полиций, не подчиненных прямо друг другу: федеральную полицию, по-прежнему подчиненную федеральным властям, региональные, в подчинении субъектов Федерации и муниципальные, находящиеся на балансе муниципалитетов, которые пожелают взять эти функции на себя (при этом функции должны передаваться субъектам Федерации и муниципалитетам вместе с соответствующим финансированием). У федеральной и субъектовых полиций должны быть свои подразделения на местах, функции которых не должны пересекаться между собой и с функциями муниципальной полиции.
В силу менее громоздкой структуры новых полиций удастся сократить штабные структуры, и за счет сокращения штабов не только снизить бюрократическую нагрузку и «спрямить» управленческую иерархию, но и высвободить средства для повышения зарплат и улучшения материального обеспечения действующих сотрудников, исполняющих основные функции.
Разделение функций различных полиций
Предлагается разделить те функции, которые в настоящий момент выполняются в рамках одного ведомства, что приводит к круговой поруке и сбою контроля, и объединить некоторые другие функции, которые сейчас разделены таким образом, что снимают ответственность с исполнителей. Так, регистрацию преступлений предлагается сделать функцией муниципальной полиции, при этом не наделяя ее полномочиями по расследованию уголовных дел. Таким образом, исчезают стимулы в отказе в регистрации происшествий, и заниматься этим будет самая близкая к гражданам полиция, ответственная перед ними. Расследование преступлений здесь оказывается функцией федеральной и региональных полиций, в зависимости от тяжести и состава (а также от межрегионального характера некоторых преступлений). Оперативные сотрудники, сейчас организационно отделенные от следователей, вливаются в следственные органы и работают по конкретным делам под руководством следователя, который отвечает за их поведение в ходе оперативной работы.
Муниципальная полиция занимается охраной общественного порядка и профилактикой преступлений; региональная расследует нетяжкие преступления и преступления средней тяжести, в ее функции также входит регулирование дорожного движения в пределах региона. Федеральная полиция помимо расследования тяжких и особо тяжких преступлений занимается борьбой с международной и организованной преступностью, а также методической поддержкой полиций более низких уровней, аналитической работой. В результате у полиций более высокого уровня исчезают стимулы «покрывать» преступления, совершаемые сотрудниками других полиций, за деятельность которых они ответственности не несут, и появляется стимул их расследовать. Кроме того, должен быть создан отдельный орган по борьбе с правонарушениями в силовых структурах, не имеющий отношения ни к одной из полиций и подчиненный федеральным гражданским властям напрямую.
Единство правоохранительной деятельности в масштабах страны обеспечивается единым федеральным законодательством, определяющим рамки, в которых регионы и муниципалитеты смогут устанавливать местные правила и задачи для своих полиций. Единство правоохранительной деятельности также должен обеспечивать прокурорский надзор, для чего прокуратуру следует освободить от ответственности за раскрываемость (никто не должен отвечать за то, на что никак не может законно повлиять) и постепенно - от непрофильных функций по общему надзору. Основной задачей прокуратуры должно быть представление уголовных дел в суде, и в рамках прокуратуры надзор за оперативно-розыскной деятельностью и следствием должен быть объединен в руках одного сотрудника в рамках каждого конкретного дела. В интересах прокурора должно быть внимательное наблюдение за качеством расследования, результаты которого он понесет в суд. Для усиления контроля над следствием также рекомендуется усилить формальные права защиты в ходе предварительного расследования, в первую очередь дать возможность адвокату требовать (а не просить, как сейчас) приобщения материалов защиты к уголовному делу.
Изменение систем оценок и подотчетности
Разумеется, крайне заманчиво было бы бросить простой лозунг «отменить палочную систему». Однако изучение мирового опыта показывает, что оценки деятельности подразделений по статистическим показателям возникают практически неизбежно в хотя бы относительно больших, многоуровневых полициях. Однако вред, наносимый «палочной системой», значительно возрастает с возрастанием численности конкретного подразделения, количеством уровней иерархии, наличием проблем с обратной связью и некоторых других параметров. Российское МВД сейчас все целиком представляет собой единую вертикаль – беспрецедентно многочисленную, иерархическую и закрытую. Поэтому можно ожидать, что проблемы, порождаемые палочной системой, несколько смягчатся в ходе реформы просто оттого, что каждая из полиций станет проще по структуре, малочисленнее и управляемее. Кроме того, системы оценки деятельности силовиков должны быть дифференцированы по уровню управления (так, чтобы показатели деятельности рядовых сотрудников не складывались в оценку для генерала, стимулируя его поощрять незаконные практики, которыми достигаются высокие показатели, и покрывать ошибки подчиненных), и должны гибко меняться (что препятствует складыванию практик работы на определенный показатель – если целевые показатели изменятся через год, то незаконные практики не успеют сложиться или хотя бы институционализироваться). Целевые показатели для муниципальных и региональных полиций должны определяться на местном уровне и извне правоохранительной системы (местными властями или представительными органами); целеполагание не должно год от года ориентироваться на «аналогичный показатель прошлого года» или его вариации, а должно ориентироваться на потребности местного сообщества.
Для прокурора оправдательный приговор в суде не должен быть «отрицательной» оценкой: проигранные прокуратурой дела – нормальный результат состязательности процесса.
Негативным показателем должно считаться наличие дел, где судом были признаны незаконные методы расследования, то есть те ситуации, когда позиция гособвинения была ослаблена невыполнением прокурором своих надзорных функций. Также «отрицательным» показателем должно быть обжалованное и проигранное в вышестоящих инстанциях дело; а сама процедура такого обжалования должна быть для прокурора затруднена. Сейчас прокуратура обжалует большинство «проигранных» дел, что является инструментом давления на суд и приводит к непродуктивной трате ресурсов.
Сбор криминальной статистики должен быть отделен от системы показателей и оценок каких бы то ни было силовых структур и перепоручен специальному органу за пределами правоохранительной системы. Аналитические функции, сейчас выполняемые штабами внутри силовых структур, должны также перейти в этот орган и не перегружать лишней отчетностью профильные подразделения. Этот орган также должен отвечать за открытость данных, обеспечение доступа к нему для общества, ученых и экспертов.
Трудно ожидать, что в результате предложенных мер российская силовая вертикаль в одночасье будет заменена набором компактных, гибких и хорошо управляемых структур, способных в короткие сроки обеспечить в стране правопорядок, падение преступности и защиту прав и свобод граждан. Но текущее состояние правоохранительной системы в России таково, что решение этих долгосрочных задач возможно лишь после решения задач более насущных: устранение тех угроз и рисков для законопослушных граждан, которые исходят от правоохранительных органов сейчас; гуманизация их деятельности до минимально приемлемого в современном мире уровня; повышение открытости и отладка обратной связи; снижение «силовой» нагрузки на экономическую и другую активность граждан.