У российского общества, несмотря на бодрые рапорты МВД об идущей реформе, остается все тот же набор претензий к работе полиции. Все так же лента новостей приносит сообщения о взятках, вымогательствах и пытках, о том, что полицейские на замечают многих преступлений, чтобы не портить статистику.
Готово ли государство менять эту систему? Сейчас в России есть сразу два проекта реформы полиции. Один из них выработан расширенной рабочей группой при министре внутренних дел (ответственный секретарь этой группы — советник министра Владимир Овчинский), это так называемая «Дорожная карта дальнейшего реформирования органов МВД Российской Федерации». Другой — «Концепция реформы правоохранительных органов РФ и меры по ее реализации», которую разработала группа исследователей из Института проблем правоприменения при Европейском университете под руководством Вадима Волкова по заказу фонда Кудрина.
То есть один «ведомственный», а другой «общественный». Это не означает, конечно, что они во всем друг от друга отличаются. В некоторых достаточно важных вещах они сходятся. Например, в обоих предлагается отменить «палочную» систему оценки работы полиции и ввести регистрацию всех заявлений о правонарушениях и преступлениях. С учетом нынешнего состояния российской правоохранительной системы это весьма радикальные меры, которые предлагаются давно, однако до сих пор не реализованы. Интересно, что подавляющее большинство полицейских поддерживает отмену «палочной» системы, хотя в частных беседах и интервью многие из них признаются, что не понимают, как это сделать. В представленных же проектах есть ответы на вопрос как.
Но я не зря назвал первый из них ведомственным, хотя в составе рабочей группы много людей, которые формально к МВД не относятся. Тем не менее это документ, который направлен на развитие и укрепление нынешней системы МВД. Неслучайно в преамбуле к нему говорится о «сохранении жесткой вертикали централизованного управления в системе МВД» как о достижении предыдущего периода. При всех правильных словах проект ориентирован именно на укрепление ведомственной вертикали. Может быть, это было бы неплохо, но весь предыдущий опыт преобразований полицейской системы говорит о том, что вертикаль «переварит» любую инновацию и подстроит ее под свои нужды так, чтобы на деле ничего существенно не менять.
Второй проект радикально отличается по своему духу. Прежде всего в нем есть предложения, направленные на преобразования правоохранительной системы. С этим, безусловно, можно согласиться, так как преобразования полиции без изменений в работе прокуратуры, судов, Министерства юстиции, антинаркотического ведомства не дадут требуемого эффекта и не позволят избавиться от того, чем так недовольно российское общество: многие «полицейские» проблемы возникают за пределами полиции.
В этом проекте не предполагается сохранение МВД в его нынешнем виде. Вместо него — создание трех полиций: федеральной, региональной и муниципальной (что, возможно, многовато, хватило бы двух первых, третью можно оставить в виде опции). Очевидно, что этот проект ориентирован на создание такой правоохранительной системы, которая направлена на оказание услуг безопасности гражданам, а не на поддержание существующей вертикали.
Но в обоих проектах нет одного важного направления, без которого невозможны никакие реформы, — это радикальное изменение полицейской культуры.
Многие криминологи рассматривают полицейскую культуру как важнейшее препятствие реформам. Обычно выделяют как минимум две ее особенности, от которых следует избавиться. Во-первых, это формирование у полицейского сообщества установок на «мы» (полиция) и «они» — остальное общество воспринимается как враждебное окружение, которое не ценит полицию и не замечает ее трудной и важной работы. И во-вторых, закрытость и круговая порука, превращающие полицейское сообщество в замкнутую группу, воздействовать на которую общество не в состоянии. Эти особенности, хотя и в качественно меньшем масштабе, есть и в полиции развитых стран. К российским особенностям я бы добавил еще одну черту — милитаризация внутренней структуры и жизни полицейского сообщества и доминирование в нем «приказа над законом»: если возникает противоречие между ними, полицейские поступают по приказу, а не по закону.
Замечу, что пока нет никаких сигналов, что российская высшая власть намерена проводить реальные реформы правоохранительной системы. Даже «ведомственный» проект как бы неофициальный: текст «Дорожной карты» не размещен на сайте МВД, а есть только на сайте Общественной палаты. Конечно, министр говорит, что «реформа продолжается», но в случае чего проект можно представить как «рабочий документ», который ни к чему не обязывает.