На днях ведущие деловые издания России и мира перепечатали будоражащую сознание новость. Оказывается, образцовая финансовая устойчивость России, чьи иностранные резервы в 8,3 раза превышают внешний госдолг, – лишь опасная иллюзия. Уже сейчас страна имеет фискальный разрыв $28 трлн – в 14 раз больше годового ВВП.
Фискальный разрыв – разница между текущей стоимостью будущих доходов бюджета и его обязательств. Если ничего не делать, за 30 лет эта величина вырастет в рублевом выражении почти в 2,5 раза. Чтобы свести разрыв к нулю – добиться бюджетной устойчивости, нужно сократить расходы (сейчас и в следующие годы) на 8,4% ВВП.
Это эквивалентно урезанию всех трат, кроме обслуживания долга, на 22% или повышению налогов на 29%.
Ужасающие цифры получила группа экономистов Института экономической политики им. Гайдара и РАНХиГС во главе с профессором Бостонского университета Лоуренсом Котликоффым. Сырьевые ресурсы российской экономики исчерпаемы, а бюджетные нужды, связанные с обеспечением стареющего населения, бесконечны, пишут экономисты. «Наша работа не направлена на разработку экономических рекомендаций, мы просто предупреждаем руководство страны о том, что это может быть», – говорит соавтор исследования Мария Казакова. Доклад посвящен Егору Гайдару – в преамбуле говорится, что бюджетная устойчивость и ответственность были очень важными для него понятиями.
Как теперь жить с этими кошмарными цифрами? Не пора ли уже сейчас признать Россию банкротом? Не перекладываем ли мы неприятную работу по сокращению фискального разрыва на детей и внуков?
Конечно, нет.
Как поступило руководство страны с предупреждением, мне неизвестно. Но лучшее, что можно сделать, – не заметить его. Риторика доклада сильно преувеличена.
Начнем с того, что отсутствие фискального разрыва – необязательное условие бюджетной устойчивости. О госбюджете Котликофф и соавторы рассуждают, как о семье: нельзя постоянно тратить больше, чем зарабатываешь, когда-то этому будет положен конец, и чем позже – тем более болезненный. Эта аналогия неверна. Во-первых, даже домохозяйство может долгое время тратить больше, чем зарабатывает, если оно может проедать ненужные в будущем активы. Например, 60-летняя чета может заложить недвижимость банку по механизму «обратной ипотеки» (2 года назад этот механизм в России стала продвигать АРИЖК), живя на кредит, обеспеченный посмертной продажей жилья. Значит, даже о бюджетной устойчивости семьи неправильно судить по доходам и расходам – надо принимать во внимание активы. Когда-то богатство закончится, но в могилу его не заберешь, а если нажито слишком много – то и детям все не передашь. Так что иногда и для семей жить за счет нажитых активов – вполне рациональная стратегия.
Аналог такой жизни для государства – приватизация.
Во-вторых, доходы государств постоянно растут, а обанкротить их сложно. Если госдолг не вышел за границы 60-100% ВВП (тогда его обслуживание тяготит бюджет), вполне устойчивым является рост долга вровень с ВВП (на 3-4% в год не считая инфляции). Да, политики часто превышают допустимые пороги. Краткосрочные цели для них важнее долгосрочных. «Посадить яблоню» – это не про политиков: когда она начнет приносить плоды, благодарить надо будет новых вождей. Но из этого совершенно не следует, как говорят Котликофф и соавторы, что объектом бюджетной политики должен стать фискальный разрыв, что чиновникам следует в соответствии с динамикой этого показателя управлять расходами и доходами бюджета.
Чуть больший фискальный разрыв (в 17 раз больше ВВП страны, или около 10% ВВП в годовом выражении), Котликофф обнаружил у США. Чтобы его покрыть, Штатам нужно было бы сократить расходы на 57%, или повысить налоги на 37%. Основная причина разрыва в Штатах – рост расходов на лечение стариков. В России фискальный разрыв обусловлен старением населения, распределительной пенсионной системой (больше половины разрыва) и грядущим исчерпанием запасов нефти и газа.
Для США расчет Котликоффа имеет больше смысла, чем для России. Ведь у нас правительству несложно в одностороннем порядке уменьшить бюджетные обязательства. Пример: недавнее изменение пенсионной формулы. Эта мера может сэкономить бюджету большие деньги.
О приближающемся конце света в США Котликофф неустанно предупреждает с конца 1990-х годов. Уже 10 лет назад он характеризовал cитуацию в терминах «США – банкрот». Снова и снова повторял этот безумный тезис 2-3 года назад. Говорил, что в США долговой кризис хуже греческого, обвинял американскую администрацию во лжи: рассуждая о размере госдолга, она, дескать, прибегает к бухгалтерии Enron (обанкротившийся энергохолдинг, несколько лет перед этим обманывавший инвесторов и регуляторов). Допускал при этом множество ошибок, как показывал Скотт Самнер из Bentley University.
Бюджетные проблемы США не надуманы – они очевидны всем и без расчетов фискального разрыва. Но Котликофф – один из самых звучных критиков администрации Барака Обамы. Поэтому составленную им петицию президенту и Конгрессу поддерживают нобелевские лауреаты, бывшие чиновники и множество экономистов. Рискну предположить, что это политическая поддержка. Она выражает озабоченность бюджетными проблемами и симпатию идее урезания бюджетных трат, а не солидарность с результатами исследований Котликоффа.
Да, бюджетные проблемы США могут вызвать закат доллара и изменение глобальной роли США. Но это дело нескольких десятилетий, а не лет. С многочисленными тезисами Котликоффа о том, что США уже банкрот, спорить смешно, как с катастрофическими предчувствиями российских авторов вроде Михаила Хазина. Заметьте лишь, что банкротам в долг под 1,5-3% в год не дают. А США – дают.
Величина фискального разрыва не значит ровным счетом ничего.
В сложении цифр за много лет столько же смысла, сколько в подсчитывании вдохов и выдохов, сделанных в течение жизни. Фискальный разрыв получен в результате 100-летней проекции макроэкономических показателей, на каждый из них может повлиять множество решений, о которых мы сейчас ничего не знаем. Траектория изменится радикально, а прогноз основан на том, что нынешние условия останутся неизменными. Как заметил Мэтью О’Брайан из The Atlantic, с тем же успехом можно было в 1942-м, после двух лет японских побед, прогнозировать, как 100 лет спустя будет развиваться японская империя, подчинившая себе всю Азию.
В одной вещи Котликофф, несомненно, прав. Финансовое положение государства надо оценивать не только через величину его долга и текущего дефицита. Но оценить обязательства – будущие расходы – очень сложно. Да и пообещать не значит сделать. В 2000 году объем нефинансируемых мандатов (федеральные обязательства, переданные регионам без денежного обеспечения) доходил до 15% ВВП. Эти расходы просто не финансировались – и все. Разрушительного влияния на бюджет они не оказывали. Так чаще всего государство и поступает с обещаниями, которые не может исполнить (вклады в Сбербанке СССР).
Государство почти всегда в силах девальвировать свои обязательства за счет инфляции. Обычно чиновники не обещают индексировать расходы, и большая их часть может быть обесценена. Поэтому судить о финансовом положении государства по величине обещаний, от которых чиновники всегда могут отказаться (не без политических последствий, конечно), было бы опрометчиво.
Но Котликофф совершает еще большую ошибку: «фискальный разрыв» включает в себя не только реальные (хоть и ненадежные) обещания чиновников, но и условную оценку будущих расходов по их нынешней величине. Но кто сказал, что расходы на оборону или субсидии экономике в виде трат на БАМ и скоростную дорогу до Казани не могут быть сокращены на 3-5% ВВП? А ведь это уменьшит, рассуждая по Котликоффу, не только текущий дефицит, но и будущие расходы (привязанные к нынешним).
Значит, снизится и фискальный разрыв, и необходимые для его сокращения меры.
Аккуратный расчет неявных обязательств бюджета и нелинейное прогнозирование будущих экономических трендов Котликофф и его поклонники подменяют простейшими экстраполяциями и множеством панических возгласов о наступившем давно (как, вы не заметили?) бюджетном крахе. Возможен и более серьезный анализ неявных обязательств – такой, как недавно сделал для США Джеймс Гамильтон из Гарварда, ведущий лучшего экономического блога Econbrowser.
Гамильтон подсчитал величину забалансовых федеральных обязательств. Это госгарантии, в том числе по страхованию вкладов, долги госкорпораций и госагентств – «условные обязательства» в терминологии Сергея Сторчака. В 2012 году они составляли около $60 трлн, почти вчетверо больше официального госдолга США. Считать всю эту сумму госдолгом неверно: нельзя складывать реальные, сделанные в прошлом, обещания (взятый долг) с оценкой величины будущих обязательств.
Российский пример: в инаугурационных указах Владимир Путин пообещал серьезное повышение зарплат преподавателям вузов. Но поскольку лишних денег в бюджете нет, это обещание выполняется сейчас за счет увеличения почасовой нагрузки, резкого сокращения внештатных преподавателей и урезания штата на 20-30%. Результат: студенты не будут работать с преподавателями-практиками, а отоларингологам придется учить медиков хирургии. Так что Котликофф и коллеги лишь отвечают на вопрос «Куда мы придем, если все будем делать как сегодня?». Это вопрос возможный, но неинтересный: и без всяких исследований ясно, что, продолжая сегодняшнюю политику, и США, и Россия окажутся в месте, где дурно пахнет. И не вполне корректный: действовать «как сегодня» долго не получится по определению: жизнь заставит менять политику, а из-за этого весь прогноз рассыпается.
Не хотелось бы выступать апологетом безответственной бюджетной политики. Происходящее с российским бюджетом вообще не поддается рациональным объяснениям. Но кричать «Пожар!», когда все горючее отсырело, а спички закончились, тоже неправильно.
Проблема российского бюджета не в том, что он «зарабатывает» 90 рублей, а тратит 100, а в том, что, тратя 100 рублей, он оказывает гражданам услугу, красная цена которой – 10 рублей.
Бюджетная ответственность – весьма благородная цель, но в ее отстаивании не все средства хороши. Если в США Котликофф выглядит экономистом-фриком, то в России из-за отсутствия включенности в мировой научный процесс его выводы могут восприниматься легковерными читателями и поклонниками как истина в последней инстанции. Эффект от этого получается примерно такой же, как если бы Эфиопия пригласила известного российского экономиста Михаила Хазина помочь правительству оценить перспективы экономики США.