Бюджетный переворот: как падение доходов заставит власть делать выбор
Это продолжение серии публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) о стратегических проблемах развития страны.
В этом году при любом развитии событий (кроме резкого роста цен на нефть) российскую экономику ждет рецессия. Наш базовый прогноз предполагает падение ВВП на 1,7%, сокращение оборота розничной торговли на 5,4%, примерно такое же сокращении зарплат, снижение инвестиций на 5,9% и продолжение падения импорта при вялой динамике экспорта. Антикризисный план правительства ориентирован на сиюминутные меры, но избежать спада в текущем году он не поможет. А если более глубокие реформы, как обычно, останутся лишь декларацией о намерениях, рецессия вполне может затянуться еще на несколько лет.
Между тем бюджетная драма только разгорается, поскольку расходы плохо «ужимаются» под сократившийся объем нефтегазовой ренты.
При $40 картина еще терпимая. Выпадающих доходов около триллиона рублей. В бюджет 2016 года при этом заложен дефицит 2,36 трлн рублей в Резервном фонде на начало 2016 года оставалось около 3,6 трлн рублей. При одобренном секвестре расходов на 0,5 трлн рублей и выполнении программы заимствований к концу года в Резервном фонде остается еще около триллиона рублей, а потом появится возможность использовать Фонд национального достояния (около 4 трлн рублей, если считать ликвидные средства, пока не связанные какими-то обязательствами) – их хватит на 2017 и часть 2018 года. Есть возможность еще какое-то время потянуть с принятием решений.
Однако сценарий жизни при $25 за баррель (а его уже допускают в Минэкономразвития и ЦБ ) радикально другой. Это действительно шоковый вариант и для бюджета, и для экономики. Выпадающие доходы достигают 3 трлн рублей. Такой огромный объем связан с тем, что зависимость нефтегазовых доходов от цен на нефть носит прогрессивный характер - так устроена шкала экспортной пошлины. В этом случае Резервный фонд закончится в 2016 году, ФНБ в 2017 году – и все. Дальше никаких ресурсов не будет…
Суть развилки, которую предстоит пройти правительству (при $40 чуть позже, при $25 – раньше), в определении будущей доли и структуры бюджетного сектора в экономике, от чего зависит и способ балансировки бюджета.
Первый путь - более радикально сокращать расходы.
В рамках действующей у нас модели управления сокращение бюджетного пирога приводит к тому, что крупные и сильные лоббисты вытесняют более слабых, несмотря на все рациональные аргументы о сравнительной эффективности различных видов расходов. Мы видим, например, дискуссию вокруг способов поддержки ВЭБа. Даже самые решительные люди в Минфине, которые говорят, что можно отказаться от многих расходов, признают, что тут «неизбежно придется помочь». Просто ищут наименее болезненный, с точки зрения обязательств государства, способ. Учитывая нынешнюю мощь лоббистов в госкорпорациях и оборонном секторе, а также аппетиты аффилированных с нынешней властной элитой подрядчиков, «оптимизация» затрагивает их в наименьшей степени. Пока у государства есть запас лояльности со стороны населения, который позволяет урезать социальные программы, но надо понимать, что снижение объемов и качества бюджетных услуг чревато в будущем деградацией образовательного и культурного уровня людей, ростом заболеваемости и смертности, а балансировка пенсионной системы без реформы, просто за счет постепенного обесценения пенсионных обязательств - откатом к временам массовой бедности.
С другой стороны, если объем расходных обязательств бюджетной системы относительно ВВП не снизится за ближайшие годы на 3-4 процентных пункта (где-то за счет номинального сокращения, где-то за счет отказа от индексации), долгосрочная сбалансированность достигается только путем повышения налогов. Пока рассматриваются отдельные предложения, такие как введение акцизов на «вредные продукты» или повышение акцизов на алкоголь, но здесь речь идет о небольших суммах.
Значительные средства помогло бы мобилизовать новое повышение налогов на нефтегазовую отрасль.
Даже при снижении цен на нефть сырьевые компании чувствуют себя лучше других – и инвестиции у них не упали, и с зарплатой все хорошо. Так что деньги с них можно получить - например, изменить формулу расчета экспортной пошлины или изъять часть доходов от девальвации. Хотя если помнить, что в перспективе мы хотим уйти от сырьевой зависимости, балансировать бюджет за счет повышения нефтяных налогов было бы недальновидно.
Еще один возможный источник дополнительных налоговых поступлений – социальные платежи.
Самый простой вариант – установление для всех уровней зарплат плоской шкалы выплат в Пенсионный фонд. Пенсия в результате окончательно утратит страховой характер и будет зависеть не от зарплаты будущего пенсионера, а только от доходов бюджета. Более сложные решения – повышение подоходного налога, который остается в России одним из самых низких или внедрение квазиналоговых соплатежей населения за бюджетные услуги.
К сожалению, практически любые инициативы в налоговой сфере при прочих равных приведут к еще большему подавлению экономической активности и углублению рецессии. Если при этом часть налогоплательщиков уйдет в тень, есть риск не получить ожидаемого повышения эффективной налоговой ставки и доходов бюджета.
Приватизация долей государства в собственности компаний – дело назревшее, но дьявол в деталях. Прогнозируемая на этот год сумма в 900 млрд рублей совершенно фантастическая, учитывая, что в предыдущие годы удавалось выручить лишь по несколько миллиардов.
В идеале нужно продавать все, включая «Роснефть» и крупные госбанки, и допускать к сделкам иностранцев.
Однако все может быть сведено к использованию кредитных и офшорных схем с сохранением контроля у нынешнего менеджмента. Лучше в таком случае, если Минфин просто занял бы недостающие рубли на внутреннем рынке.
Приватизация за счет средств НПФ имеет те же самые недостатки. С точки зрения интересов будущих пенсионеров уж лучше вкладываться в обычные ОФЗ, чем в акции компаний, теряющих капитализацию из-за плохого управления.
Минфин сейчас может выйти с новыми заимствованиями на рынок, хотя высокие ставки будут генерировать расходные обязательства на следующие годы. При этом текущие расходы бюджета будут профинансированы за счет внутренних инвестиционных ресурсов (которых и так не хватает). В краткосрочном плане такая политика может сработать, потому что сейчас у банков и компаний действительно много ликвидности, которая никуда не вкладывается из-за плохого делового климата. Понятно, что в этом году эти средства и не пошли бы в инвестиции, но если они будут вложены в госбумаги, то не пойдут и в следующие годы.
По мере исчерпания резервов довольно реальной становится другая альтернатива: мы не хотим снижать расходы, но вместо повышения налогов запускаем в более или менее завуалированной форме печатный станок. Помимо очевидных инфляционных последствий (по нашим оценкам, инфляция в этом случае будет оставаться двухзначной, обесценивая как текущие доходы, так и сбережения населения), проблемой эмиссионной накачки экономики является неэффективное распределение вброшенных финансовых ресурсов.
Деньги ведь не будут разбрасывать с вертолета.
Помощь пойдет «перспективным секторам», то есть опять все тем же сильным лоббистам, которые в состоянии освоить любые средства в рекордные сроки. Излишне говорить, что структура экономика при этом может только ухудшиться. Сейчас объем эмиссии конвенционально ограничен объемом Резервного фонда – валюта передается ЦБ, который печатает рубли на покрытие дефицита бюджета, при этом ЦБ может стерилизовать ликвидность, сокращая ранее выданный кредит банковской системе. Когда объем эмиссии станет вопросом торга или «политической целесообразности», никаких ориентиров и, соответственно, доверия к макроэкономической политике не остается. Кажется странным, когда идеи эмиссионного финансирования поддерживают представители среднего бизнеса, наивно полагая, что им что-то достанется. Выгоды получат связанные с государством структуры, остальные продолжат терять из-за роста цен и обесценения рубля. Учитывая повышенные риски бегства капитала, подобная политика почти наверняка будет сопровождаться ограничением валютных операций.
Таким образом будет заложено еще несколько кирпичей в стену, которая отгораживает Россию от других стран.
Если в 2014-2015 годах возможностей макроэкономической и, в частности, бюджетной политики еще хватало, чтобы поддерживать «стабильность» на фоне сокращения экспортной выручки, санкций и контрсанкций, то сейчас запас прочности уже практически исчерпан. Предстоит тяжелый выбор между жизненными интересами широких групп населения и частного бизнеса. Если при этом крупнейшие госкорпорации, оборонное лобби и аффилированные с государством подрядчики не будут готовы уступать свои позиции, включение печатного станка позволит им потянуть время, но экономику погубит окончательно.