С каждым годом в мире инициируется все больше инфраструктурных проектов стоимостью в сотни миллионов, а то и миллиарды долларов. Туннель через Ла-Манш, Эресуннский мост между Данией и Швецией, мост Васко да Гама в Португалии, немецкий скоростной поезд MAGLEV, суперавтострады между Бразилией и Венесуэлой, между Сан-Паулу и Буэнос-Айресом... Мегапроекты, меняющие окружающую среду и экономику, начиная с 1990-х годов наперегонки растут в Европе, Азии, США и Южной Америке.
Общий нерв таких проектов — это, по словам социолога Зигмунта Баумана, «великая война за независимость от пространства». Построение нового мирового порядка, в котором люди, товары, деньги, энергия, информация перемещаются почти мгновенно, легко и на немыслимые прежде расстояния. Мегапроекты становятся все более существенной частью экономики.
Но научились ли правительства оценивать их эффективность, влияние на общество и экологию и отбирать лучшие?
Этим вопросом задаются Бент Фливбьорг (Оксфордский университет), Нильс Брузелиус (Environmental Working Group) и Вернер Роттенгаттер (Технологический институт в Карлсруэ) в книжке «Мегапроекты и риски: анатомия амбиций», только что выпущенной «Альпина Паблишер». В издательстве Кембриджского университета эта небольшая книга вышла более десяти лет назад, в 2003-м. Долгий путь к русскому читателю, пожалуй, главный недостаток книги: она основана преимущественно на анализе инфраструктурных проектов 1990-х годов. Но обязательности прочтения это не отменяет: за последнее десятилетие ситуация с крупными проектами лучше не стала. Особенно в России.
У Фливбьорга (основной автор книги) и его коллег есть несколько серьезных претензий к мегапроектам. Они почти всегда стоят дороже, чем планировалось, и почти всегда генерируют спрос ниже ожидаемого, принося меньший доход. А вот экологический ущерб, наоборот, превышает расчеты. Почему так?
Проблема в том, что при их разработке проектировщики, лоббисты и политики никогда не называют «честных цифр». Главное, что им нужно, — получить одобрение. Представить стоимость и последствия реализации мегапроекта в виде, который покажется обществу приемлемым, — «ложь во спасение», на которую они охотно идут. А гражданские организации и аналитики, видящие риски, даже в демократических странах имеют недостаточный доступ к обсуждению мегапроектов на стадии принятия решения.
Перерасход средств на 50-100% относительно первоначальных планов — типичное для мегапроектов явление. Туннель под Ла-Маншем стоил на 80% дороже предполагаемого, а мост и туннель Большой Бельт (открыты в 1997–1998 годах), соединяющие Восточную Данию с континентом, — на 55%. За пределами Европы не лучше: затраты на Большой Бостонский туннель превысили смету почти втрое, а на железную дорогу Бостон — Вашингтон — в 2,3 раза. Анализ 15 транспортных проектов, проведенный генеральным аудитором Швеции, показал, что средний перерасход средств по ним составил 86%. А на 10 американских железнодорожных проектов, в сумме стоивших $15,5 млрд в ценах 1988 года, было потрачено на 61% больше плана.
Исследование, которое провел в Ольборгском университете сам Фливбьорг, охватило 258 проектов — мосты, туннели, дороги, автострады, скоростные и обычные железные дороги. Затраты превысили изначальные расчеты в 90% случаев. Хуже всего рассчитывают стоимость проектов железнодорожники (отклонение составило в среднем 45%). У строителей мостов и туннелей смета была превышена на 34%, а у строителей автодорог — «всего» на 20%. Это черта не только транспортных проектов. Оперный театр в Сиднее стоил в 15 раз больше предполагаемых ассигнований.
Доверять сметной стоимости — безрассудство.
Занижение стоимости всегда можно обосновать массой политических, рыночных, финансовых (выросла процентная ставка) или технологических причин. Часто в проект по ходу его реализации приходится вносить изменения из-за требований безопасности и экологии. Но что бы ни было непосредственной причиной удорожания проекта, его конечными причинами всегда являются желание проектировщиков занизить стоимость проекта и недооценка рисков. Риски невозможно исключить, но уже ориентация на реалистичный, а не на самый оптимальный прогноз позволила бы их трезво оценивать.
Недооценка затрат бьет по срокам окупаемости проектов, тем более что осуществляются они, как правило, на заемные средства. Но окончательно подрывает коммерческие перспективы многих проектов переоценка спроса. Пассажиропоток через туннель под Ла-Маншем в первый полный год эксплуатации (1995) составил 18% от расчетной цифры, во многих других инфраструктурных проектах он оказался ниже 50%. Средняя переоценка спроса по 27 железнодорожным проектам составила 39%. А вот в 183 автодорожных проектах никакой переоценки в среднем не было. Наоборот, растущая автомобилизация обеспечивает спрос выше ожидаемого. Зная заранее, что спрос будет низким, чиновники могли бы снизить затраты, отказаться от проекта или рассмотреть альтернативный сценарий.
Понятно стремление инфраструктурных лоббистов представить проект так, чтобы цифры выглядели «правдоподобными» и у чиновников не было возможности отказаться от его реализации. Как показывают авторы «Мегапроектов и рисков», особенно искусны в рисовании привлекательных цифр железнодорожники. Завороженный презентациями Deutsche Bahn проекта MAGLEV (Берлин — Гамбург), министр транспорта Германии игнорировал даже мнение собственного консультативного совета, составившего два негативных заключения. Этот проект был остановлен после смены руководства Deutsche Bahn, но много аналогичных проектов в Германии было реализовано несмотря ни на что. Если ключевые фигуры заинтересованы в повышении технических требований к проекту, процесс принятия решений непрозрачен, а критики отстранены от обсуждения, такие истории становятся системными.
Может быть, большое дело просто невозможно начать без маленькой лжи? Может быть, заранее зная о всех подводных камнях, до поры успешно скрываемых промоутерами и лоббистами проектов, общество и правительство просто не позволили бы реализовать ни одну крупную инициативу? Инженеры любят проектировать, строители — строить, чиновникам нужно отчитываться перед избирателями — а тут какие-то финансисты, экологи и гражданские организации под ногами мешаются и предупреждают о рисках... Наконец, когда на кону большие подряды, возникает острое желание попросить оппонентов заткнуться.
Как исправить ситуацию? Главное, что предлагает Фливбьорг и в этой книге, и в многочисленных работах последних лет, — это включение заинтересованных групп в процесс подготовки и обсуждения проектов на самых ранних стадиях и предоставление им возможности играть активную роль.
Даже если крупный инфраструктурный проект реализуется на частные деньги, он серьезно меняет пространство вокруг себя и поэтому может быть заботой общества.
Но ни в авторитарных, ни в демократических странах толком не продуман механизм, который позволил бы экологам, финансистам, гражданским активистам «встревать» в крупные инфраструктурные проекты до того, как туда рекой потекли бюджетные ассигнования.
Вторая идея книги: планирование должно быть меньше ориентировано на технические вопросы и больше — на оценку экономической и социальной эффективности. Пока по этим вопросам не достигнуто согласие, у чиновников не должно быть права запустить проект в жизнь.
Третья идея: нужно сократить количество ролей, которые приходится играть правительству. Бюрократия занимается и координированием, и контролем проекта, и его подготовкой... Но очевидно, что во множестве случаев одни и те же люди не могут быть промоутерами проектов и гарантами общественных интересов. Если бы чиновники были арбитрами, а не промоутерами, они могли бы лучше оценивать, соответствует ли проект экологическим и прочим нормативам, а главное, более трезво оценивали бы перспективы. Частным группам, реализующим инфраструктурные проекты, можно дать больше свободы при их обсуждении, уменьшив для них возможности извлечения ренты. Но все это немыслимо без прозрачности и общественного контроля на всех этапах.
Несмотря на множество повторов, не всегда удачный перевод и отсутствие в этом томике последних работ Фливбьорга, удачно дополняющих его старую книжку, «Мегапроекты и риски» хотелось бы видеть на столе российских чиновников и сотрудников госкорпораций. Иначе все инфраструктурные проекты будут превращаться в сочинскую Олимпиаду.