Зачем проводят госпроверки социальных учреждений и почему они редко улучшают ситуацию

14 сентября вступило в силу постановление правительства, вносящее изменения в правила федерального контроля за деятельностью учреждений социального обслуживания. Этот документ был подготовлен Минтрудом и представлен на общественное обсуждение еще в мае 2024 года, однако, судя по данным портала проектов нормативных правовых актов, ни одного комментария от общественности так и не поступило.

Одним из ключевых нововведений стало введение новой категории риска — «чрезвычайно высокий», которая будет влиять на частоту проверок стационарных организаций социального обслуживания. Учреждения, относящиеся к этой категории, будут ежегодно проходить плановые проверки территориальными подразделениями Роструда.

Введение категории «чрезвычайно высокий риск» для социальных интернатов можно считать обоснованным шагом в сторону усиления контроля за безопасностью этих учреждений. Аналогичный подход действует в сферах медицинского надзора и санитарно-эпидемиологического контроля, что позволяет предположить, что вероятность причинения вреда жизни и здоровью человека становится объединяющим фактором.

Изменения коснутся всех государственных и частных стационарных организаций социального обслуживания, в которых живет более 100 человек. Это интернаты, в которых люди находятся постоянно: общего типа (для людей с инвалидностью, ветеранов и престарелых), детских стационарных учреждений, оказывающих социальные услуги, психоневрологического типа (ПНИ), а также специального типа (для лиц без определенного места жительства). 

По данным Росстата за 2022 год, сегодня в России действует 540 психоневрологических интернатов, в которых живет порядка 160 000 человек. В отличие от психиатрических больниц, ПНИ — социальные учреждения, в них проживающим оказывают социальные услуги — проживание, питание, уход и другие. Здесь живут взрослые люди с умственной отсталостью, синдромом Дауна, ДЦП, деменцией, болезнями Альцгеймера и Паркинсона, шизофренией.

«Система интернатов выстроена так, что руководству и сотрудникам крайне сложно обеспечить индивидуальный подход каждому проживающему. Сложно каждого выслушать, каждому помочь. В ПНИ, например, живут разные люди: и те, кто был переведен из детских учреждений, и те, кто прожил полноценную жизнь, а с возрастом оказался «за забором». У первых часто наблюдается выученная беспомощность — они не умеют формулировать потребность, не имеют своего «хочу». Вторые, как правило, стремятся приблизить свои условия как можно ближе к домашним: свои вещи, свои привычные хобби, рутины и режим дня, сосед, с которым должно быть комфортно», — рассказывает директор АНО «Служба защиты прав» Екатерина Кантинова,  учрежденной в 2021 году правительством Нижегородской области при поддержке «Региона заботы», чтобы выявлять и фиксировать нарушения прав людей с психическими расстройствами.

Ужесточение правил проверок во многом связано с весьма плачевным состоянием старых интернатов: в них не соблюдаются и санитарно-эпидемиологические требования, и требования пожарной безопасности. По данным «Служба защиты прав», в ПНИ также чаще всего нарушаются права граждан на охрану здоровья и предоставление качественных социальных услуг. За три года «Служба» приняла в работу более 12 000 обращений.

По каким критериям определяют категорию риска учреждения

Минтруд использовал понятные критерии для отнесения организаций к разным категориям, что выгодно отличает этот подход от более сложной, балльной, оценочной системы, применяемой в медицинской деятельности. Для того чтобы учреждение попало в категорию «чрезвычайно высокого риска», необходимо соблюдение двух ключевых критериев.   

Первый — нарушение обязательных требований, выявленных во время последней плановой проверки. На сайте Роструда опубликован перечень нормативных актов, по которым оценивается соответствие организаций обязательным требованиям в сфере социального обслуживания. В него входят требования закона о социальном обслуживании, правила, установленные Минтрудом, а также региональные нормативы. Эти нормативы включают, например, стандарты по питанию, обеспечению мягким инвентарем и размеру жилых помещений.

Второй критерий — сколько человек живет в интернате, что вполне логично: чем больше людей — тем выше риски. Для попадания учреждения в категорию «чрезвычайно высокого риска» в нем должно находиться более 100 человек. По нынешним меркам, 100 человек — это довольно компактный интернат. Например, в Нижегородской области численность проживающих в семи из 16 ПНИ составляет от 270 до 840 получателей услуг, еще в семи — от 100 до 200 человек, и только в двух — менее 100.

Какие бывают проверки

Если обратиться к реестру проверок Генпрокуратуры, можно узнать, что и сегодня практически каждый год в интернатах проводятся проверки Роспотребнадзора, МЧС и Государственной инспекции труда (ГИТ), за исключением перерыва в период пандемии. Изменения, внесенные в сентябре, касаются тех проверок, которые проводит ГИТ в отношении обязательных требований к социальному обслуживанию.

При этом ГИТ также проверяет интернаты как работодателей, оценивая соблюдение трудового законодательства. Примерно половина всех проверок ГИТ касается охраны труда, специальной оценки условий труда и своевременной выплаты зарплат. До недавнего времени плановые федеральные проверки в сфере социального обслуживания проводились раз в два-три года.

Теперь в интернатах с числом проживающих более 100 человек, где ранее были выявлены нарушения, проверки ГИТ по обязательным требованиям социального обслуживания будут проводиться ежегодно.

При проведении контроля за учреждениями, отнесенными к категории чрезвычайно высокого риска, могут проводиться три вида проверок. Все эти мероприятия строго регламентируются законом о государственном контроле. 

• Инспекционный визит — проверка, которая проходит на месте в течение одного дня. Во время визита проверяющие могут осматривать помещение, опрашивать сотрудников, запрашивать документы и проводить инструментальное обследование. Она проводится без предварительного уведомления, а внеплановые визиты — только с согласованием прокуратуры.

• Документарная проверка проводится удаленно, по месту нахождения надзорного органа, и основывается только на документах проверяемого учреждения. В ходе проверки могут запросить пояснения, документы или провести экспертизу. Она длится до 10 рабочих дней и не требует согласования с прокуратурой, если проводится внепланово.

• Выездная проверка — более комплексное мероприятие, когда инспекторы выезжают на место для оценки соблюдения учреждением всех обязательных требований. Она проводится, если невозможно удостовериться в достоверности предоставленных документов или требуется дополнительная оценка. О выездной проверке учреждение уведомляют не менее чем за 24 часа до начала, а длительность не превышает 10 рабочих дней.

К чему приведут эти изменения 

Некоторые интернаты теперь действительно будут проверять чаще, однако вопрос заключается в качестве этих проверок и в том, какие методы будут использоваться. Одним из ключевых факторов соблюдения закона должна быть неотвратимость наказания. Сейчас интернаты понимают, что заплатить штраф зачастую проще и дешевле, чем устранить реальные проблемы. За некоторые нарушения предусмотрено приостановление деятельности, но такая мера требует переселения жителей в другие интернаты, а свободных мест обычно нет. В результате иногда даже серьезные нарушения, такие как, например, несоблюдение правил пожарной безопасности, не приводят к реальным санкциям. Это создает впечатление, что приостановление деятельности крупного интерната — редкая и маловероятная мера.

«В большинстве интернатов страны наблюдается дефицит рабочих рук. При этом новые сотрудники учреждений часто не проходят дополнительное обучение, у них нет периода адаптации и психологической поддержки. Это приводит к быстрому выгоранию, стигматизации людей с психическими расстройствами. В том числе из-за этого и нарушаются многие права проживающих. Мы встречали ситуации, когда сотрудники просто не верили, к примеру, жалобам на боль в животе. Думали, что человек просто привлекает к себе внимание из-за своего психического расстройства. А оказывалась, что это язва, и никто проживающему не оказал первую медицинскую помощь», — рассказывает директор «Службы защиты прав» Екатерина Кантинова.

Часто предмет проверок ГИТ пересекается с тем, что контролирует Роспотребнадзор, — чистота, отсутствие неприятных запахов, насекомых-вредителей, а также целостность помещений. Подобные нарушения можно выявить только при выездной проверке. Однако, в отличие от Роспотребнадзора, который регулярно фиксирует такие проблемы, ГИТ, судя по данным за последние пять лет, в основном фокусируется на формальных аспектах — например, отсутствии на сайте контактных данных руководства или помещения для социально-правовых услуг.

ГИТ выявляет и меньше нарушений в сфере социального обслуживания, либо такая информация не отражается в реестре проверок. При этом реальная ситуация с качеством жизни в интернатах часто остается без должного внимания. Во время участия в выездных проверках надзорных органов «Служба» обратила внимание на то, что представители федеральных структур больше интересуются документами и не разговаривают с получателями услуг.

«Бывает такое, например, что в журнале прогулок отмечено, что все проживающие в интернате гуляют каждый день по часу. На бумаге нарушений нет. Но если поговорить с людьми, оказывается, что у них даже теплой одежды нет. А если посмотреть на инвалидные коляски, у них будут чистые, не стертые об асфальт колеса», — поделилась Екатерина Кантинова. 

Новые правила не влияют на частоту внеплановых проверок, которые могут проводиться чаще одного раза в год и не зависят от категории риска, особенно если есть жалобы от проживающих. Кантинова обращает внимание, что организовывать их — особенно важно. «Наш опыт показывает, что к плановым визитам учреждения умеют готовиться очень быстро, порой достаточно одной ночи, — объясняет эксперт. — Приезжаешь и видишь у всех проживающих на кроватях свежее постельное белье, на окнах — шторы, на подоконниках цветет герань. Все умыты, причесаны, аккуратно одеты. В учреждении открыты все двери, пожарные выходы, а только вчера все было закрыто на замки и люди не могли выйти из комнаты или с этажа». 

Поэтому важно не просто увеличивать частоту проверок, а менять к ним подход. Так, сотрудники «Службы защиты прав» на выездах в интернаты всегда общаются с проживающими. «Интернат должен быть в помощь тем, кто в силу разных обстоятельств не может жить самостоятельно, с семьей. Должен не ограждать, а быть для людей. Поэтому так важно, чтобы проверяющие органы смотрели «из положения» человека, проживающего в интернате, на его качество жизни, перспективы для ее улучшения», — подытоживает Екатерина Кантинова.