Победить коррупцию еще не значит победить бедность.
Многие страны бедны, потому что их правительства коррумпированы. И после того как они прекратят разграбление казны, исчезнет и бедность. Верить в это удобно. Такой подход удачно соединяет обещание процветания и борьбу с несправедливостью. Как сказал недавно папа римский Франциск, «коррупция — это гангрена на теле народа», а коррупционеры заслуживают того, чтобы их «бросили в море с камнем на шее». Может, и заслуживают. Но не факт, что их страны после этого разбогатеют.
Лучшими данными об уровне коррупции обладает Всемирный банк, который с 1996 года публикует Индекс контроля коррупции (ССI) более чем для 180 стран. Индекс показывает, что богатые страны, как правило, менее коррумпированы, чем бедные. В то же время страны, где уровень коррупции относительно низок для их уровня развития, такие как Гана, Коста-Рика или Дания, не растут от этого быстрее. Нельзя этого сказать и о государствах, которые проводят специальную политику по улучшению своих позиций в CCI, например о Замбии, Македонии или Новой Зеландии.
Напротив, Индекс эффективности управления Всемирного банка показывает, что страны с относительно более эффективным (для их уровня доходов) правительством развиваются быстрее.
Наши нравственные чувства тесно связаны с переживанием несправедливости. Легче мобилизовать нас против несправедливости, чем за справедливость. Мы с большим энтузиазмом боремся с голодом и бедностью, чем за развитие. Иногда переключение от «плохо» к «хорошо» — это вопрос семантики: борьба с расизмом означает и борьбу за отсутствие дискриминации. Но в случае с коррупцией это не так.
«Хорошо» в данном случае — это дееспособное государство: бюрократия, которая может защитить страну и своих граждан, сохранять мир, обеспечивать соблюдение правил и контрактов, развивать инфраструктуру и общество, способное оплатить все это с помощью налогов. Отсутствие такого государства порождает коррупцию (невозможно предотвратить сговор чиновников для принятия решений в целях личной выгоды), а также бедность и отсталость.
Некоторые возразят, что снижение уровня коррупции как раз предусматривает создание дееспособного государства; хорошее создается в борьбе против плохого. Но так ли это? Полицейский может перестать вымогать взятки, но это не поможет ему лучше ловить преступников.
Помимо привлечения к ответственности отдельных чиновников меры по борьбе с коррупцией, как правило, включают реформирование госзакупок, бюджетной системы и специальное антикоррупционное законодательство. Предполагается, что новые правила, в отличие от предыдущих, будут исполняться. В случае с Угандой, например, этого не случилось. В 2009 году под давлением стран-доноров правительство приняло едва ли не лучшее антикоррупционное законодательство в мире, однако пока все показатели коррупции продолжают ухудшаться.
Мой коллега по Гарварду Мэтт Эндрюс зафиксировал провал реформ государственных финансов, которые должны были положить конец взяточничеству во многих странах. И причины неудач не являются специфическими для финансового управления.
Государственные учреждения могут выполнять функции, ради которых их создавали, но могут и позаимствовать у природы стратегию изоморфной мимикрии, когда неядовитые змеи выглядят как ядовитые. Могут притвориться полезными. Именно этим часто заканчивается борьба с коррупцией: созданием организаций, которые скорее одержимы собственной деятельностью, чем достижением заявленных целей. Эндрюс, а также Лэнт Притчетт и Майкл Вулкок указывают, что, когда подобные структуры начинают внедрять «лучшие практики» в бюджетировании или госзакупках, они слишком много внимания уделяют процедурным тонкостям.
Как отметил Фрэнсис Фукуяма, появление государства, подотчетного обществу и действующего на основании закона, — одно из высших достижений человеческой цивилизации. Оно предполагает создание общего ощущения «нас» — воображаемого сообщества, от имени которого принимаются государственные акты. Это нелегкая задача, когда общество глубоко разделено по этническому, религиозному или социальному признаку. В конце концов, кто является государством? Все иракцы или только шииты? Что заставит господствующую этническую группу отказаться от перераспределения ресурсов в свою пользу просто потому, что «сейчас наша очередь поесть»? Как предотвратить превращение государства в личную вотчину, как в Венесуэле, где и два года спустя после смерти Уго Чавеса его дочери по-прежнему живут в президентской резиденции?
Борьба с коррупцией мобилизует всех нас, потому что мы хотим покончить со злом и несправедливостью. Но мы должны помнить, что, выбросив «плохое» в море, мы не добьемся тем самым внезапного появления на наших берегах «хорошего».
© Project Syndicate