Стандартные трудности

Весной костромскому производителю сока Андрею Кураленку пришлось изрядно повозиться — нужно было заново получать разрешения на всю продукцию. Сначала он отнес ее образцы на экспертизу, потом представил результаты в Роспотребнадзор, потом получил документы в центре сертификации. Весь процесс занял около двух месяцев и обошелся его небольшой компании «Стократ» в 20 000 рублей. «И главное, требования остались прежними, — возмущается Кураленок, — просто нужно было получить новые бумажки».

Кураленок — один из десятков тысяч предпринимателей, уже пострадавших или рискующих пострадать от изменения требований к производимой ими продукции. Задумывая эту реформу, команда Германа Грефа хотела сделать бизнесу как лучше, но получается «как всегда». Больнее всего новые правила игры бьют по небольшим производителям, которые, в отличие от «крупняка», не имеют возможности отстоять свои интересы в торге с чиновниками и депутатами. А главное, основная масса правил должна быть переписана к лету 2010 года.

В начале года вступили в силу новые требования к производству молока — так называемый технический регламент. «Он стал для нас настоящей катастрофой, — жалуется директор тверского хозяйства «Гусевское», занимающегося производством молока, Александр Сидоров. — Мы только на сертификацию потратили 30 000 рублей». Это почти 10% месячной выручки «Гусевского».

В разработке новых правил участвовали крупные переработчики сырья, которые не преминули включить в них ряд выгодных для себя пунктов. Фермерам пришлось оформлять декларации на сырое молоко — это документ, для получения которого необходимо оформить договор о поставках с молокозаводом, чье руководство, как правило, пользуется новой ситуацией, чтобы ужесточить требования к поставщикам. Возможности выбирать у фермеров фактически нет: в округе обычно работает только один завод, а везти молоко дальше невыгодно.

«Молокозавод поставил нам очень жесткие условия, — жалуется руководитель фермы в Тверской области Виктор Цветков. — В договоре прописаны объемы поставок и сезонные наценки, хотя раньше такого не было». В этом году переработчики молока снизили закупочные цены до 6 рублей за литр, хотя в прошлом году покупали по 15 рублей.

«Регламенты сильно ухудшили ситуацию, — констатирует глава администрации Оленинского района Тверской области Олег Дубов. — Производители оказались в полной зависимости от переработчиков». По оценке Национального союза производителей молока, под удар попали около 35 000 мелких хозяйств, специализирующихся на его производстве.

«Жить стало невыносимо, — жалуется алтайский фермер Алексей Кобяков. — Единственный источник дохода у людей — молоко, и они его лишились». При нынешнем уровне закупочных цен одна корова в месяц приносит молока на 1800 рублей. На эти деньги нужно купить сено, дрова, оплатить услуги ветеринара — прибыли практически не остается. «Коров стали резать, — констатирует Кобяков. — У меня сосед зарезал и продал мясо за 16 000 рублей. А так она никому даром не нужна».

Когда эксперты Центра стратегических разработок во главе с Германом Грефом готовили в 2000 году пакет законов по дебюрократизации экономической деятельности, они и подумать не могли, что их деятельность ударит по интересам десятков тысяч российских фермеров. Между тем неприятности Кобякова и его товарищей по несчастью — один из побочных эффектов реформы, которая задумывалась для облегчения жизни предпринимателей.

Реформаторы хотели упростить процедуру лицензирования и сократить число проверок со стороны всевозможных регулирующих органов. Но просто закрепить в законе пошаговый алгоритм проведения проверок было недостаточно. Чиновники все равно нашли бы, к чему придраться. Простор для произвола обеспечивала оставшаяся с советских времен система государственных стандартов качества продукции (ГОСТов) и ведомственных нормативов. Общее число действующих в России норм, обязательных к исполнению производителями, в ЦСР подсчитать так и не смогли. По разным оценкам, оно колебалось в диапазоне от 65 000 до 120 000. В число обязательных требований входило около 22 000 ГОСТов, 2000 санитарных норм, 950 строительных правил и порядка 25 000 отраслевых стандартов. Исходя из соображения, что государство должно предъявлять требования только к безопасности продукции, а не к ее качеству (с этим разберется рынок), реформаторы предложили заменить систему ГОСТов техническими регламентами, число которых измерялось бы не десятками тысяч, а несколькими сотнями. Любые стандарты качества должны были стать сугубо добровольными.

Предполагалось, что основной вклад в разработку регламентов внесут сами бизнесмены — они лучше понимают специфику своей отрасли. Первые техрегламенты были составлены отраслевыми союзами на деньги их участников. Удовольствие оказалось не из дешевых. К примеру, проект регламента по масложировой продукции обошелся участникам профильного союза в $10 000. Чтобы стать законом, ему нужно было пройти два общественных обсуждения, Госдуму, Совет Федерации и быть одобренным президентом. Лоббистские усилия по продвижению такого рода документов стоят не меньше $100 000, говорит руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых. Если у документа есть идейные противники, цена вопроса вырастает в разы. На рынках, где конкурирует несколько крупных компаний, идейных противников хоть отбавляй.

На публичном обсуждении регламента по безопасности нефти дело дошло чуть ли не до драки. Спорили о том, какое количество серы считать безопасным. «Чуть больше — и «Татнефть» проходит, чуть меньше — и ее можно закрывать, потому что сернистость нефти этой компании будет превышать порог», — рассказывает Антон Данилов-Данильян, участвовавший в реформе в качестве руководителя экономического департамента администрации президента.

В 2003 году президент подписал закон о техническом регулировании. Предполагалось, что по мере принятия регламентов соответствующие ГОСТы будут терять обязательную силу. Весь процесс планировалось завершить к лету 2010 года. Однако сломать систему ГОСТов на деле оказалось гораздо труднее, чем на бумаге.

Данилов-Данильян винит в проволочках чиновников Ростехрегулирования — ведомства, выросшего на месте бывшего Госстандарта, занимающегося созданием ГОСТов и контролем их соблюдения. «Они сделали все, чтобы за эти шесть лет не было принято ничего», — жалуется Данилов-Данильян. По его словам, «госстандартовская мафия» всячески тормозила подготовку новых регламентов — из нескольких сотен за шесть лет было принято только восемь. Более 150 созданных по заказу чиновников проектов документов, каждый из которых обошелся бюджету в 1 млн рублей, лежат без движения в министерствах и ведомствах.

В волоките с регламентами нет ничего удивительного. Отказ от прежних стандартов грозил чиновникам потерей доходов. Сейчас даже для того, чтобы узнать, какие требования нужно соблюдать, предприниматель вынужден платить. Тексты многих ведомственных нормативов и ГОСТов не найти в открытом доступе — приходится покупать их у чиновников. Цены далеко не символические. Если в 1970-е годы один экземпляр ГОСТ 6290-74 «Бумага пачечная двухслойная для упаковывания папирос и сигарет» стоил 3 копейки, то сейчас — около 230 рублей.

Работа одного предприятия может регламентироваться сотнями ГОСТов, некоторые из них практически невозможно исполнить на современном оборудовании. И это еще один источник доходов чиновников. «Ежегодно они обирают бизнес на 85 млрд рублей и вбелую, и вчерную», — говорит Данилов-Данильян, ссылаясь на результаты собственного опроса компаний о стоимости получения сертификатов и затратах на взятки чиновникам, проверяющим соответствие их товаров различным ГОСТам.

По замыслу реформаторов после принятия техрегламентов число разрешительных документов должно было сократиться. На деле получилось иначе. Например, после принятия регламента на соковую продукцию Роспотребнадзор предписал производителям соков получить новые свидетельства о регистрации, переоформить санэпидзаключения и провести экспертизы, даже если состав продукции не менялся. Оформлять документы помогают территориальные органы этого ведомства, доходы которого от оказания платных услуг в первой половине этого года выросли втрое.

Кроме того, подчиненные Геннадия Онищенко продолжают требовать санитарно-эпидемиологические заключения, которые в новых регламентах заменены декларированием соответствия требованиям безопасности. Декларацию может написать сам производитель, который в случае брака возмещает ущерб. Приходя с проверками в торговые сети, сотрудники Роспотребнадзора не признают эти декларации и требуют от ритейлеров предъявить старые санэпидзаключения. Чтобы лишний раз не связываться с одиозным ведомством, ритейлеры не принимают товар у производителей без этих документов, говорит владелец масложирового завода, попросивший не называть его имени. «Чиновники не хотят терять кормушку, — жалуется собеседник Forbes. — За санэпидзаключения мы отдаем 500 000 рублей в год, которые могли бы потратить с большей пользой».

Калининградским производителям мебели новый техрегламент по пожарной безопасности тоже принес убытки. В мае работа более сотни компаний была парализована: таможенники не пропускали фуры с материалами для производства мебели.

Регламент предусматривает обязательную сертификацию материалов, используемых для отделки эвакуационных выходов, — они должны отвечать требованиям пожарной безопасности. Мебельщики были уверены, что эта норма не относится к плитам, используемым в производстве шкафов. Но в постановлении правительства, принятом в поддержку техрегламента, перечислялись коды товарной номенклатуры, которые у плит для мебели и плит для отделки одинаковые. О необходимости получения сертификатов мебельщики узнали, когда их сырье задержали на таможне. «В течение трех недель вся мебельная промышленность Калининградской области была парализована», — констатирует владелец мебельной компании Cinno Cillini Михаил Майстер.

Проблему удалось решить только после того, как в Калининград приехали разработчики регламента из подведомственного МЧС НИИ противопожарной обороны и поговорили с таможенниками. «Когда начали разбираться, почему все это произошло, стало ясно, что все как обычно: одно ведомство не понимает, как работает другое», — говорит Майстер.

Но нелепости в техрегламенте все равно остались: он требует от экспортеров оформлять декларацию о пожарной безопасности каждой ввозимой партии ткани. Сам документ стоит недорого, но необходимая для него экспертиза качества обходится примерно в 30 000–35 000 рублей на один вид ткани, а в фуре может быть до 12 наименований. «Если артикул тот же, но производители разные, придется оформлять дополнительные декларации, — говорит предприниматель. — При этом для ввоза готового дивана из Китая не нужно никаких экспертиз».

По разным оценкам, бизнесмены тратят на сертификацию около $2 млрд–3 млрд в год. Помощь в получении сертификатов оказывают компании, аккредитованные при различных ведомствах. «Четких правил аккредитации не существует, — говорит глава Национального института технического регулирования Дмитрий Петров. — По сути, чтобы ее получить, нужно договориться с чиновником».

Реформа технического регулирования близка к провалу — это очевидно всем. И дело не только в том, что уже принятые регламенты содержат массу нелепостей. За оставшееся до июля 2010 года время необходимо принять как минимум 300 регламентов, притом что за шесть предшествующих лет было утверждено только восемь.

Чтобы хоть что-то исправить, один из составителей первых регламентов Александр Рубцов предлагает «признать провал и начать срочный перезапуск реформы». Прежде всего, нужно отстранить от составления регламентов государственные структуры, не заинтересованные в снижении своего влияния. Сейчас же разработкой регламентов занимаются ведомственные НИИ, которые вместо исчерпывающих документов создают сборники ссылок на указы и распоряжения. Данилов-Данильян считает, что эту проблему можно решить методом «ручного управления». «Надо назначить ответственного человека и убрать тех, кто мешает», — говорит он. После этого бизнесмены создадут недостающие семь сотен текстов за несколько месяцев, уверен Данильян.

Правда, эти рецепты вряд ли способны исправить фатальный изъян процедуры принятия регламентов: в них, как и прежде, не будут учитываться интересы малого и среднего бизнеса.

Год назад Молочный союз проводил презентации своего регламента для фермеров в регионах. «Там такой ор стоял, — вспоминает один из участников мероприятия. — Молочники очень возмущались тем, что им понаписали, но их никто не стал слушать».

Можно, конечно, попытаться решать проблемы задним числом — уже после того, как регламент принят. Мебельщик Майстер вышел на связь с создателями регламента, но на уступки они не согласны. Фермер Кобяков написал письмо Владимиру Путину. Ответа пока нет.

Чужие правила

Идея привлечь к созданию отраслевых правил игры самих бизнесменов не нова, в США ее реализовали еще в 20-е годы прошлого века. Национальные стандарты там разрабатывают общественные организации, спонсируемые частными компаниями. 
Правда, система стандартов не становится от этого более стройной. 
В каждом штате к продукции могут предъявляться разные требования, а новая норма может появиться в ответ на какой-либо вопиющий прецедент. В странах Евросоюза тоже действуют тысячи национальных стандартов, и европейские законодатели уже много лет пытаются свести их воедино.
Впрочем, это не мешает западным бизнесменам работать. Обязательной сертификации там подлежит от силы 20% товаров (в России — около 75%). «Ни в одной европейской стране не нужно никаких документов для выпуска пищевой продукции на рынок. Достаточно встать на учет в уведомительном порядке», — говорит директор Национального института технического регулирования Дмитрий Петров. 
Всякий раз, когда российские продавцы просят европейских производителей предоставить разрешительные документы на их товар, те приходят в замешательство. Чтобы соответствовать требованиям российских законов, импортерам приходится искать какие-то альтернативные справки. «Чиновник может принять или не принять эти документы, — говорит Петров, — хотя все прекрасно знают, что это фикция».