Что не так с бюджетом

Важнейшим элементом антикризисной политики является политика бюджетных расходов. Последние 15 лет она сводилась к двум нехитрым вариантам действий. Если доходов было много, правительство наращивало расходы — как правило, пропорционально лоббистской силе отдельных групп интересов. Если же доходная база сокращалась, то прибегали к секвестру — более или менее пропорциональному срезанию расходов с поправкой на обеспечение политической стабильности и возможности отдельных групп давления.

В начале нынешнего десятилетия, примерно в 2001–2002 годах, Министерство финансов поставило задачу по рационализации и повышению эффективности бюджетных расходов. Это укладывалось в логику институциональных реформ, изложенных в Стратегической программе 2000 года («программе Грефа»). Но был и еще один побудительный фактор: Россия готовилась к «ценовой войне» с ОПЕК, не желая координированно снижать объемы добычи. Вероятность падения цен на нефть представлялась довольно высокой. Однако цены не только не упали, а начали стремительно расти — и о реформе бюджетных расходов забыли.

С началом кризиса проблема резко обострилась. У механического урезания расходов есть свой предел. К тому же оно никак не соотносится с эффективностью бюджетных трат. Необходимость существенных изменений в системе бюджетирования не вызывает сомнений. Речь должна идти не просто об экономии средств и даже не об упорядочивании их расходования, а о серьезной реформе бюджетной системы, в центре которой должна стоять задача повышения эффективности. Несомненно, такая реформа имела бы не только антикризисную, но в еще большей мере модернизационную направленность.

Можно выделить несколько важных направлений повышения эффективности бюджетной системы.

• Приоритизация бюджетных расходов. Политическая элита страны должна четко сформулировать приоритеты своей политики, в том числе бюджетной. Это требование несет в себе коррупционные риски, и предстоит ответить на вопрос, как не допустить «покупки» мест в приоритетном списке влиятельными лоббистами. Впрочем, здесь уже имеется определенная основа в виде приоритетных национальных проектов. К приоритетам справедливо отнесены инвестиции в человека, и надо только реально добиться того, чтобы этот «лозунг дня» нашел адекватное отражение в бюджетной росписи.
• Последовательное введение бюджетирования, ориентированного на результат. Неважно, будет ли это сделано в форме докладов об основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти или дорожных карт, нацеленных на решение крупных национальных проблем. Главное — создать систему, позволяющую проводить сопоставление расходов с их конечным результатом.
• Реформирование бюджетной сети, и прежде всего упорядочивание организационно-правовых форм, в которых функционируют учреждения, работающие с бюджетными средствами. Речь идет о последовательном разграничении бюджетных (казенных) и автономных учреждений, упорядочивании ситуации с пресловутыми ГУПами (государственными унитарными предприятиями). Закон об автономных учреждениях был принят два года назад, но он пока так и не стал реально действующим правовым актом.
• Совершенствование бюджетного процесса. Критически важно усилить роль проектного финансирования в противовес «освоению средств». У нас, как и в советской системе, способность ведомства и организации потратить деньги до конца бюджетного года является важнейшим критерием успешности их функционирования. Доминирование календарных сроков над реальными проектами существенно снижает эффективность расходов. В конечном счете решение этих проблем предполагает реальный переход на бюджетное планирование, выходящее за рамки одного года, то есть реализацию принципа трехлетнего бюджета.
• Законодательство о закупках надо теснее привязать к временным параметрам бюджетного процесса: закупочные процедуры, при их некоррупционном осуществлении, действительно ведут к экономии средств, но это означает их неполное «освоение» с вытекающими отсюда последствиями для бюджетной организации.

Наконец, было бы целесообразно ввести в правовое поле понятие частно-государственного партнерства. Эта тема, ставшая модной в 2004 году, немного приутихла. Но это реальный инструмент, который с завершением кризиса вновь актуализируется. И было бы важно иметь четкое правовое понимание этого механизма.

Автор — ректор Академии народного хозяйства при правительстве РФ