Экономисты предложили управлять российским госдолгом по опыту США

Российским властям для управления госдолгом стоит рассмотреть возможность создания специального агентства в структуре Минфина, указывают экономисты близкого к правительству Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) в докладе «Об ограничениях бюджетной политики и управлении государственным долгом в новых условиях». Такие специализированные службы действуют, например, в США и Великобритании.

Долговой менеджмент

В такой системе Минфин определяет долговую политику, а агентство отвечает за ее реализацию: выпускает и продает гособлигации, управляет кредитными рисками, формирует оптимальную структуру портфеля ценных бумаг — по срокам, процентным ставкам и видам валют, прогнозирует различные варианты долговой нагрузки в зависимости от сценариев развития экономики. Кроме того, такое агентство может обеспечить выход на новые для России внешние долговые рынки, включая азиатские и ближневосточные, пишут авторы доклада. При этом текущие задачи долговой политики существующая система управления долгом пока решает, отмечают они.

Сейчас перечисленные ЦМАКП функции выполняет Департамент государственного долга и государственных финансовых активов Минфина, образованный в 2009 году. Forbes направил запрос в Минфин.

Предложенный подход применяется в США. Политику по выпуску долга и процентным ставкам определяют структуры в составе Минфина США (US Treasury), говорит ведущий научный сотрудник «Центра развития» НИУ ВШЭ Андрей Чернявский. С 1940-го по 2012 год в США действовало отдельное Бюро государственного долга (Bureau of the Public Debt). В 2012 году произошло слияние долгового агентства и Службы финансового управления в единое Бюро фискальной службы. В Великобритании выпуском облигаций занимается казначейство, а отдельная структура (The United Kingdom Debt Management Office) несет ответственность за ежедневную ликвидность. Отдельные структуры по управлению госдолгом существуют в Германии (Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH) и Франции (Agence France Trésor). В Китае, Дании и Исландии внешним долгом управляют Центробанки. Министерства финансов управляют долгом в Канаде, Чехии, Израиле, Японии, Южной Корее, Швейцарии и др.

В начале 2000-х на повестке правительства была идея реорганизовать ВЭБ в ФГУП «Долговое агентство РФ». Позже идея трансформировалась в план создания госкорпорации «Российское финансовое агентство». Таким образом правительство хотело повысить эффективность управления госдолгом, средствами Фонда национального благосостояния (ФНБ) и Резервного фонда. Идея разрабатывалась несколько лет, но была отброшена в 2013 году из-за многочисленных разногласий.

Создавать специальное долговое агентство нецелесообразно, считает Чернявский. Создание нового субъекта будет связано не просто с перераспределением полномочий между Минфином и специальным долговым агентством, а с выстраиванием новой вертикали власти, считает доцент кафедры государственных и муниципальных финансов РЭУ имени Г.В. Плеханова Мери Валишвили. «Создание специализированного органа, подотчетного правительству, не гарантирует повышение эффективности управления», — уверена экономист. Есть риски противоречий между ведомствами в вопросах управления госдолгом, задержек при принятии решений и согласовании действий.

Сейчас Минфин, как единственный эмитент суверенных ценных бумаг, несет ответственность перед держателями. «Децентрализация полномочий может отразиться на рейтинге доверия кредиторов к суверенным ценным бумагам», — предупредила Валишвили.

Рассмотреть вопрос о создании отдельной структуры для управления госдолгом, которая обладала бы высокой степенью самостоятельности, как это осуществлено в США и некоторых странах ЕС, «представляется возможным», не согласен профессор департамента налогов и налогового администрирования Финансового университета Валерий Хоружий. «В новых обстоятельствах необходим постоянный мониторинг и анализ для проведения наиболее эффективной и взвешенной долговой политики», — подчеркивает он.

Жизнь взаймы

В 2022 году фактические расходы бюджета превысили запланированные более чем на 30%, или на 7,4 трлн рублей. В январе – мае 2023 года уже потрачено почти 45% от запланированных расходов, а дефицит достиг 3,4 трлн рублей — это выше «планки» в 2,9 трлн рублей, запланированной на весь 2023-й.

На фоне неопределенности поступления доходов траты растут. «Сохранение таких условий в среднесрочной перспективе несет риск разбалансировки федерального бюджета и, как следствие, всей бюджетной системы», — предупредили аналитики ЦМАКП.

При этом пространство для маневра в использовании резервов ограничено. Часть средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) инвестируется в инфраструктурные проекты, а ликвидные активы — прежде всего золото и юани — реализуются на восполнение выпадающих нефтегазовых доходов.

В этих условиях роль госдолга как дополнительного источника финансирования растет. До пандемии госдолг России был совсем небольшим — 13,6 трлн рублей в 2019 году (12,4% ВВП). Правительство резко нарастило заимствования почти на 40% в 2020 году — до 18,9 трлн рублей (17,7% ВВП), а в 2022 году до 25,8 трлн рублей (19,4% ВВП) и планирует рост до 30 трлн рублей (17,5% ВВП) к 2025 году.

Приемлемый уровень госдолга для развивающихся стран, к которым относится Россия, — до 45%. «Сейчас российский госдолг по отношению к ВВП находится на очень низких значениях», — подчеркивает Чернявский. Для сравнения, в начале 2023 года совокупный госдолг Китая составлял 77% ВВП, долг правительства Бразилии — 72,9% ВВП, ЮАР — 71,8%, Индии — 50,8%, Турции — 26,9%.

В начале 2022 года Минфин не планировал занимать на внутреннем рынке. «Это бессмысленно, потому что стоимость таких заимствований была бы космической», — отмечал министр финансов Антон Силуанов. Но уже в сентябре Минфин возобновил выпуск госдолга. «Государственные внутренние заимствования являются основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. В условиях беспрецедентных санкций реально привлекать средства сейчас можно только на внутреннем долговом рынке», — объяснял Силуанов. По итогам 2022 года расходы на обслуживание госдолга превысили 1 трлн рублей, или 5% всех затрат бюджета.