Покрыть финансовые дыры: что нового в новом бюджетном правиле

Что изменилось в бюджетном правиле

В понедельник, 21 ноября, Владимир Путин подписал поправки в Бюджетный кодекс, которые предусматривают создание новой конструкции бюджетного правила. Оно должно заработать с 2023 года. Согласно этому правилу, объем нефтегазовых доходов в ближайшие три года будет зафиксирован на уровне 8 трлн рублей ежегодно. Эта сумма будет индексироваться на 4% каждый год начиная с 2026-го. Кроме того, в 2023-2024 годах будут сняты ограничения на использование средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) на покрытие дефицита федерального бюджета и бюджета Фонда пенсионного и социального страхования. 

Принципиальное изменение по сравнению со старыми бюджетными правилами — отвязка базовых доходов бюджета от прогнозируемых объемов добычи, экспорта, цены нефти и валютного курса, указывает главный экономист Bloomberg по России Александр Исаков. В рамках бюджетного правила, которое действовало в 2017 — начале 2022 года, нефтегазовыми доходами бюджета считались поступления от экспортных пошлин и налогообложения нефтегазового сектора при ценах на нефть марки Urals $40 за баррель (эта цена индексировалась на 2% каждый год,  в 2022 году составляла $44,2). Все нефтегазовые доходы бюджета сверх этой цены направлялись на покупку иностранной валюты, чтобы нивелировать влияние колебаний цен на нефть на курс рубля и не допускать его избыточного укрепления, а валюта отправлялась в ФНБ.

После того, как ЦБ и Минфин попали под американские санкции, которые запрещают любое взаимодействие с ФНБ, а также после того, как примерно половина золотовалютных резервов Банка России (около $300 млрд) оказалась заморожена, выполнять бюджетное правило в его старом контуре стало невозможно, и оно было приостановлено. Нефтегазовые сверхдоходы, которые за 10 месяцев 2022 года составили 4,8 трлн рублей, пошли на финансирование текущих бюджетных расходов.

Зачем поменяли правило

Основная причина модификации бюджетного правила — изменившиеся экономические условия после начала «спецоперации»* на Украине. Исходный смысл бюджетного правила — изолировать чрезмерное влияние сырьевой конъюнктуры на бюджетные расходы и реальный курс рубля, объясняет директор по инвестициям «Локо-Инвеста» Дмитрий Полевой. Объемы сырьевых доходов в последнее время были довольно стабильными — основные изменения шли от цен и курса. Сейчас реальность поменялась: из-за будущих санкций (эмбарго на поставки российской нефти в Европу. — Forbes) и предстоящего введения ценового потолка ситуация с долларовыми ценами и объемами добычи и экспорта крайне неопределенная, курс нестабилен. Таким образом, прогнозировать все три параметра — мировые цены на нефть, объем добычи и валютный курс — становится крайне сложно. «Поэтому и приняли решение перейти к номинальному объему базовых доходов с их последующей индексацией», — объясняет Полевой. 

Теперь средства, которые ранее должны были отправиться в ФНБ, будут использованы для покрытия финансовых дыр государства, говорит экономист Рубен Ениколопов. «После принятия изменений нефтяные доходы можно гораздо в больших объемах использовать для финансирования расходов правительства, в основном для покрытия дефицита от военных расходов и нивелирования эффекта от падения ненефтяных доходов более чем на 20%», — указывает он. Теперь вместо цены отсечения за баррель Urals  правительство просто «оценило, сколько им понадобится денег, и заложило сумму в 8 трлн», заключает он.

«Фиксация базовых доходов на одном уровне позволяет той части правительства, которая расходует средства, упростить планирование трат», — говорит Александр Исаков. Новое правило — это все-таки попытка снизить чувствительность расходов к сырьевой конъюнктуре, добавляет Полевой из «Локо-Инвеста». 

По мнению Полевого, риски недобора и 8 трлн рублей значительны, особенно в ближайшие годы, а ненефтегазовые доходы могут оказаться меньшими из-за более слабой экономики. В 2023-2024 годах расходы будут выше тех, что предполагаются правилом, поэтому выполнить свои основные функции в полной мере оно пока не сможет, указывает экономист. При этом, считает эксперт, в обозримой перспективе вряд ли стоит ждать покупок иностранной валюты, что будет делать рубль относительно крепким. 

Механизм, предложенный модифицированным бюджетным правилом, «сейчас всерьез никто не рассматривает вдолгую», говорит доцент экономического факультета МГУ Олег Буклемишев. По его оценкам, оно «прослужит в лучшем случае 2-3 года». «Совершенно очевидно, что ситуация в ближайшие годы будет совершенно другая, так что вряд ли новое правило сможет долго работать», — считает он. 

* Согласно требованию Роскомнадзора, при подготовке материалов о специальной операции на востоке Украины все российские СМИ обязаны пользоваться информацией только из официальных источников РФ. Мы не можем публиковать материалы, в которых проводимая операция называется «нападением», «вторжением» либо «объявлением войны», если это не прямая цитата (статья 57 ФЗ о СМИ). В случае нарушения требования со СМИ может быть взыскан штраф в размере 5 млн рублей, также может последовать блокировка издания.