30 сентября Госдума приняла поправки, которые смягчают бюджетное правило на 2021 год. В результате размер дополнительных нефтегазовых доходов, которые можно будет направить на бюджетные расходы, увеличится. Что это даст?
Текущая версия бюджетного правила, принятого в 2017 году, фиксировала базовую цену нефти на уровне $40 за баррель с ежегодной индексацией на величину долларовой инфляции в 2%. Исходя из этой цены нефти, Минфин производил расчет базовых нефтегазовых доходов и строил прогнозные показатели бюджета. Правило работало так: если прогнозные нефтегазовые доходы превышали базовые показатели Минфина, эта разница направлялась в Фонд национального благосостояния (ФНБ), если наоборот — средства ФНБ расходовались.
Главной целью бюджетного правила было обеспечение сбалансированности бюджета — сдерживание необоснованного роста расходов и снижение макроэкономической волатильности. Председатель ЦБ Эльвира Набиуллина называла бюджетное правило важным достижением макроэкономической политики, которое в сочетании с таргетированием инфляции стабилизирует реальный курс рубля. Суть бюджетного правила нельзя менять, говорила она.
«Смягчение» бюджетного правила в условиях кризиса — это вынужденная мера правительства. Для расчета предельного уровня бюджетных расходов Минфин использовал показатели российской нефтедобычи, которые существовали до сделки ОПЕК+, заключенной в апреле 2020 года. Снижение добычи нефти в соответствии с условиями сделки приведет к сокращению нефтегазовых доходов, которое будет компенсировано за счет расходования ФНБ. Фактически это увеличит планируемые расходы бюджета на 2021 год, что должно оказать поддержку экономики. При этом позитивно и то, что сопутствующего эффекта вытеснения частных инвестиций не произойдет, поскольку увеличение госрасходов не связано с увеличением налогов или наращиванием долга.
Вместе с тем Минфин предлагает считать последние договоренности с ОПЕК по ограничению нефтедобычи временными и при планировании бюджета закладывается на объемы добычи, которые существовали еще до сделки с картелем. Таким образом, фактически происходит отход от прежних параметров правила, когда прогнозные нефтегазовые доходы рассчитывались исходя из планируемых объемов добычи. Какие параметры добычи будут заложены в бюджет 2022 года, если соглашение ОПЕК+, действующее до конца апреля 2022 года, будет продлено, не ясно. Следует также иметь в виду, что именно политика ОПЕК была одним из главных факторов динамики нефтяных цен в последние несколько десятилетий.
Экономисты оценили последствия ослабления бюджетного правила
Что меняется
Согласно Бюджетному кодексу, если ФНБ не превышает 5% ВВП, из него можно тратить не более 1% ВВП. Текущий объем ФНБ — 11,7% ВВП. Минфин же вводит новую норму, согласно которой в 2021 году траты из ФНБ не должны превышать 1% ВВП, но размер ФНБ при этом не оговаривается. В законопроекте также не уточняется, для какого периода установлен лимит в 1% ВВП для ФНБ, — для ежемесячных или годовых трат.
Таким образом, если падение нефтегазовых доходов превысит 1% ВВП, Минфину придется либо наращивать заимствования, либо повышать налоги (что маловероятно в условиях замедления экономики), либо вновь отступать от бюджетного правила. Наиболее вероятным сценарием сейчас выглядит рост заимствований, поскольку госдолг России существенно ниже, чем у многих развивающихся стран, и потенциал для увеличения есть. Однако нужно учитывать, что рост заимствований будет способствовать росту ставок на денежном рынке, что в условиях восстановления экономики потребует от ЦБ смягчения денежно-кредитной политики и, возможно, снижения ставки.
Но главный вопрос — насколько обосновано стремление правительства сохранить именно бюджетное правило или видимость его работы за счет корректировки базового принципа. Деформация бюджетного правила может подорвать доверие инвесторов. Впрочем, вопрос доверия инвесторов в условиях мирового локдауна, возможно, отходит на второй план.
Для портфельных инвесторов важным показателем является уровень международных резервов: в России они превышают $590 млрд, поэтому, несмотря на корректировку бюджетного правила, доверие этого класса инвесторов должно сохраниться. Инвесторы же, вкладывающие прямые инвестиции, ориентируются на другие показатели, в частности, на стабильность валютного курса. С этой точки зрения ограничение по тратам ФНБ в 1% ВВП может оказаться недостаточным для стабилизации курса национальной валюты, который сейчас превышает фундаментальные уровни, по нашим расчетам, примерно на 5 рублей. Поэтому изменение бюджетного правила может оказаться серьезнее, чем кажется, и привести к более сильной девальвации рубля. А это, в свою очередь, потребует дополнительных мер стабилизации курса уже от ЦБ.
Мировая практика
Оценивая решение по бюджетного правилу, следует вспомнить мировую практику применения этого механизма стабилизации. Бюджетные правила первого поколения, которые многие страны применяли в 1990-е годы, оказались труднореализуемыми из-за чрезмерной жесткости принципов, заложенных в их основе. Правила второго поколения считаются более эффективными, в частности за счет повышения гибкости механизмов, что способствовало росту доверия инвесторов к макроэкономической политике стран.
Одним из таких механизмов бюджетных правил второго поколения являются так называемые дискреционные клапаны: это закрепленные в законодательстве условия, например экономический шок, при наступлении которых правительство временно отказывается от бюджетного правила. Это оправданный подход, поскольку каким бы хорошим ни было бюджетное правило, оно не может предусмотреть все сценарии развития экономики. Как показывает опыт многих стран, правительства действительно в периоды сильного шока отходят от применения бюджетного правила с обязательством к нему вернуться по мере нормализации ситуации, и это не приводит к потери управляемости бюджетным процессом.
Прекращение действия бюджетного правила и внятное и аргументированное объяснение, почему это было сделано, с обязательством вернуться к этому механизму по мере преодоления кризисных потрясений было бы позитивно воспринято участниками рынка и способствовало бы повышению доверия инвесторов.
Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции