Российские комментаторы нередко интерпретируют санкционные меры как «вещь в себе» — отдельные шаги абстрактного кукловода, в роли которого выступает обобщенный Вашингтон. На самом деле, санкции имеют несколько измерений: внутри- и внешнеполитическое, юридическое и экономическое, и принимают окончательную форму в результате взаимодействия многих сил и факторов. Я попытаюсь на примере «химических санкций» пояснить механику этого взаимодействия.
Компромисс в США
Санкции прописаны в общем виде в законе 1991-го года о контроле над химическим и биологическим оружием и запрете его военного применения (Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act) и вводятся в два этапа. И в вопросе подтверждения самого факта применения химического оружия, и в вопросе наложения и снятия санкций закон оставляет существенные функции контроля конгрессу. При том, что сам Трамп не был в восторге от перспективы введения ограничительных мер, вообще не признать факт применения химического оружия в Солсбери на фоне продолжавшегося на тот момент расследования бывшего спецпрокурора Роберта Мюллера никакой практической возможности у него не было. После этого введение самих санкций стало вопросом времени. Свобода действий у администрации оставалась в сроках (закон говорит о том, что санкции нужно ввести, но не устанавливает когда) и в выборе и интерпретации конкретных мер (нужно выбрать три из шести).
Здесь уместно поговорить о внутриполитическом раскладе в США в части отношений с Россией. Традиционно интерес американских политиков к России невелик, что связано как с довольно низкими объемами двусторонней торговли, так и небольшим — на мировом фоне — размером российской экономики (около 2% номинального мирового ВВП). Все поменялось после выборов 2016 года, когда Россия оказалась в эпицентре внутриполитической схватки между демократами и сторонниками Трампа.
На пике противостояния (2017-2018 годы) антироссийский консенсус в конгрессе был практически абсолютным. Закон, кодифицировавший введенные ранее меры и механизм вторичных санкций (CAATSA), был принят со счетом 98:2 в сенате и 419:3 в палате представителей. В американском истеблишменте практически отсутствует какое бы то ни было «пророссийское лобби» — из действующих видных политиков, к условным сторонникам улучшения отношений с Россией можно отнести, пожалуй, только самого Трампа и сенатора Рэнда Пола (еще один известный пророссийский конгрессмен — Дэйна Рорабейкер — проиграл выборы в 2018 году).
После окончания расследования Мюллера наиболее «токсичный» вопрос российской тематики — о сговоре с командой Трампа — оказался закрыт. Интерес к России, который в текущих условиях может быть только негативным, упал — на последних дебатах демократов РФ упоминалась лишь два раза — в контексте вопроса о продлении СНВ-3, а самостоятельные санкционные законопроекты вязнут в конгрессе и не выносятся на голосование. Но затягивание применения второй части закона о химическом оружии почти на год уже несколько раз вызывала вопросы и официальные запросы конгрессменов, имеющих возможность снова перехватить управление санкционным процессом — проводя санкции в виде поправок к более важным и популярным законопроектам.
Дальнейшее бездействие или выбор совсем неэффективных санкционных мер вполне могли вернуться администрации бумерангом. Именно это произошло зимой 2018-го: на требования закона CAATSA подготовить доклад о «приближенных Путина» американское казначейство поначалу отреагировало сугубо формальным списком из 210 человек, включающем почти всех членов правительства и российского списка Forbes. Сильнейшая критика конгресса вынудила правительство в срочном порядке искать кандидатов для «жестких мер» — в результате в самую тяжелую из санкционных категорий (SDN) попала компания UC Rusal. Фактически правительство Трампа без прямого внешнего повода и очевидной цели применило на сегодняшний день самую жесткую из возможных санкций и создало серьезные проблемы как мировому рынку алюминия, так и европейским странам. Устранение последствий шага потребовало изменения структуры владения компанией и почти года усилий со стороны самого казначейства и европейских лоббистов.
Таким образом, вводя вторую часть санкционного пакета по делу Скрипаля, правительство Трампа пыталось, видимо, решить довольно сложную задачу — выбрать меры достаточно вегетарианские, чтобы не ухудшать и без того плохие отношения с Россией, но при этом не вызывающе беззубые. Последнее могло активизировать конфликт с конгрессом по модели зимы 2018 года.
Сложный баланс
В целом в этот раз правительство сумело найти нужный ему баланс. Из формально серьезных мер — ограничение участия американских финансовых организаций в кредитовании правительства, ЦБ и ФНБ, а также в первичном размещении их облигаций в иностранных валютах. По закону казначейство имело право ввести ограничения лишь для американских банков и только в отношении кредитов (которых нет) и покупки облигаций на собственный баланс — это прямое требование законодательства. В этом случае Россия по-прежнему смогла бы размещать долларовые бумаги, а американские фонды покупать их. Но такая размытая трактовка, скорее всего, вызвала бы возмущение в конгрессе.
С другой стороны, из под действия закона явно исключена покупка ОФЗ — наиболее важная для РФ категория долга, в которой доля нерезидентов среди инвесторов близка к 30%, а запрет на другие бумаги ограничен исключительно первичным рынком. Также под закон не подпадают иностранные банки.
В теории Россия может попробовать разместить долларовые бумаги по существующей схеме через Национальный расчетный депозитарий (НРД). Основная сложность — проведение платежей в долларах при покупке облигаций: расчеты в долларах между разными организациями минуя американскую платежную систему невозможны, соответственно американские банки не смогут провести такой платеж, не получив от Казначейства явной либеральной трактовки термина «участие в размещении». Альтернативой могут быть расчеты за покупку в иных валютах — рублях или евро — по фиксированному курсу. Скорее всего, подобное размещение было бы ориентировано в первую очередь на российские внутренние и офшорные деньги.
Потеря американских инвесторов не критична — они покупали чуть более 20% в последних валютных выпусках, размещавшихся с большой переподпиской. Да и сами валютные выпуски в текущих условиях высокого бюджетного профицита российскому Минфину не так уж нужны.
Более серьезной санкционной угрозой могут стать законопроекты DETER и DASKAA — их ослабленный вариант может быть введен поправкой к оборонному бюджету. Но, скорее всего, в случае введения механизм действия этих законов будет условным, т.е. ограничения (в т.ч. и на госдолг, включая ОФЗ) будут вводится только при установлении факта вмешательства в выборы.
Евросоюз не присоединится
Американские санкции часто носят экстерриториальный характер — через ограничение доступа к платежной системе и «затягивание» в орбиту иностранных финансовых организаций, имеющих филиалы и подразделения в США (а это, например, почти все международные банки). К тому же, санкционные меры ЕС и США 2014-2015 годов согласовывались.
Присоединится ли ЕС де факто или де юре к новым санкциям? Скорее всего, нет.
Формулировки в американском указе явно исключают иностранные банки из ограничений. Последнее оставляет России возможность размещать евробонды в других валютах – в первую очередь, в евро. В перспективе это может оказаться полезной возможностью — спрос на качественные активы с положительными ставками в евро велик из-за отрицательных ставок ЕЦБ. В России он, вероятно, вырастет еще вследствие курса на дедолларизацию: доля евро сильно увеличивается в расчетах и со странами ЕС, и с Китаем (там она поднялась с нуля до 37%).
В конце 2018 года ЕС принял закон о мерах по борьбе с распространением и применением химического оружия, предусматривающий запрет на въезд и блокировку активов. В январе он был применен к ГРУ, его руководству и двум участникам операции в Солсбери.
Существующее законодательство не требует дополнительных мер, а любые серьезные новые меры не могут быть введены без единогласного одобрения членов Союза. Аппетит усиливать санкции у тяжеловесов ЕС сейчас полностью отсутствует по следующим причинам:
- Европа раздражена выходом США из иранской сделки и односторонними действиями администрации Трампа. В целом отношения как с США, так и с готовящейся к выходу из ЕС Великобританией находятся в нижней за многие годы точке, и активное участие в чужом противостоянии в таких условиях для ЕС вряд ли оправдано;
- Франция и лично Макрон хотели бы после выборов на Украине добиться прогресса в урегулировании на Донбассе — наложение на Россию санкций вряд ли поможет этим планам;
- последние действия американцев — с Ираном, UC Rusal, угрозы ввести ограничения против проекта «Северный Поток-2» весьма негативно оцениваются политиками и бизнес-сообществом Германии, что также исключает активную координацию санкционных мер с США;
- ряд стран ЕС, в первую очередь Италия, активно высказываются против экономических ограничений во взаимодействии с Россией — и получение их согласия на санкционную эскалацию потребует неоправданно высоких усилий.
Кроме того, ЕС с большим отрывом крупнейший торговый партнер России — товарооборот с Европой в 2018 году был почти в три раза выше, чем с Китаем и составил €253 млрд (42% российского товарооборота). Европейская валюта — основной бенефициар дедолларизации, в которой заинтересованы многие развивающиеся страны (в первую очередь, Китай и РФ). В этом плане вряд ли стоит опасаться, что ЕС будет стрелять себе в ногу и без острой необходимости вводить какие-либо санкции, ограничивающие использование евро.
Прямой финансовый эффект от «химического пакета» будет умеренным. Но финансовые санкции, хоть и вызывают наиболее острую реакцию рынков, в любом случае не так уж принципиальны для России с ее двойным профицитом текущего счета и бюджета. Более важны прямые и косвенные ограничения в передаче технологий и реализации совместных проектов. Их эффект менее очевиден, но проявляется на длинных горизонтах через замедление экономического роста.