Особый статус Центрального банка России и его серьезная защищенность от запросов правоохранительных органов и проверок — это результат симбиоза государственно-правового и либерально-правового подходов. Согласно российской конституции, Центробанк — это орган государственной власти и одновременно независимая организация, осуществляющая денежную эмиссию. При этом Банк России независим от других органов государственной власти. Также Центробанк не отвечает по обязательствам государства, а государство не отвечает по его обязательствам.
Таким образом, в России, как и в США, вся денежная масса эмитирована не государством, а самостоятельным юридическим лицом — Банком России. И это же юридическое лицо выполняет функции мегарегулятора финансового рынка.
Конечно, государственный аппарат, построенный по принципу самовоспроизводства бюрократии и расширения контроля, не может не пытаться вмешиваться в деятельность Банка России. Тем более что Центробанк регулярно дает для этого поводы в силу самого факта наличия у него массы регуляторных функций.
Ведь именно Банк России, согласно закону, отвечает за защиту и обеспечение устойчивости рубля, развитие, укрепление и регулирование банковской системы. А это значит, что десятки недовольных банкиров и других участников рынка обращаются с жалобами на его деятельность.
Кроме того, Центробанк аккумулирует огромные массивы информации, которая может интересовать правоохранительные и контролирующие органы. Но так как ЦБ — это еще и субъект банковской тайны, с этой информацией регулятор расстается только в специально установленном порядке. Глава Центробанка Эльвира Набиуллина и ее заместители лично несут ответственность за разглашение банковской тайны. Это отнюдь не стимулирует банкиров делиться информацией с государственными органами.
Как получить банковскую тайну у ЦБ
Следователи могут запросить в банках информацию только при расследовании уголовного дела, а оперативники — только по решению суда. Есть длинный перечень и других органов, имеющих право на запрос в коммерческие банки и ЦБ, но их полномочия тоже ограничены.
Однако кроме финансового мегарегулятора в России есть универсальный юридический мегаконтролер с особым статусом — прокуратура. Этот орган отвечает за соблюдение законодательства всеми органами и организациями страны. Прокуратура и Центробанк по масштабу своих полномочий в финансовой и правовой сфере вполне могут померяться статусами. И статус прокуратуры, пожалуй, будет поопаснее для оппонентов, чем статус Центробанка. Тем более что генеральный прокурор Юрий Чайка — опытный аппаратный игрок, который лично прошел в своей жизни все адские трудности следственной работы, в том числе в Усть-Удинском районе Иркутской области, где слабые следователи просто уволились бы через месяц.
Прокуратура в рамках своих полномочий уже неоднократно проявляла интерес к деятельности Банка России. Конечно, нам неизвестно точное число прокурорских запросов, но по активности ЦБ на финансовом рынке можно предположить, что документы у ЦБ запрашивались десятки, если не сотни раз.
Так, летом 2016 года СМИ писали об интересе прокуратуры к надзорному блоку ЦБ, к золотовалютным резервам, к работе по отзыву лицензий. В июле 2017 года Генпрокуратура потребовала от Центробанка отменить приказ о введении временной администрации в банк «Югра», мотивируя это тем, что кредитная организация не нарушала закон. Тем не менее ЦБ Банк не изменил свою позицию. Регулятор уже выиграл в первой и во второй инстанциях арбитражного суда дело по жалобе на отзыв лицензии. Это может говорить как о качестве работы юристов Банка России, так и об устойчивом положении его председателя.
Пока что задачами Прокуратуры стали проверки соответствия закону мер воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям, их своевременность, полнота и адекватность. Очевидно, что предметом надзора должен быть и контроль за организацией банковского аудита.
Например, Центробанком при проверке Инвестторгбанка (находится на санации у ТКБ) были выявлены существенные искажения банковской документации. В результате в отношении руководства этого банка со стороны МВД были возбуждены уголовные дела по факту мошенничества.
Вместе с тем пока нет никакой реакции прокуратуры на то, что известная международная аудиторская компания несколько лет подряд давала заключения о некритичном положении дел в этом банке. Может ли эта ситуация рассматриваться как злоупотребление полномочиями? Вероятно, прокуратура должна запросить в ЦБ документы в отношении всех подобных фактов. Ведь очевидно, что при добросовестном поведении аудиторов не было бы столь большого числа пострадавших вкладчиков и кредиторов «лопнувших» банков.
Обмен документами
Всем участникам рынка понятно, что реализация полномочий прокуратуры невозможна без своевременного обмена документами и ответов на прокурорские запросы со стороны Банка России. Ряд банкиров — Дмитрий Ананьев, Сергей Пугачев, Владимир Гудков — просто уехали из России раньше, чем в отношении них успели завести уголовное дело и избрать меру пресечения. Могли ли адвокаты банкиров быстро сориентировать клиентов и спасти их от задержания, благодаря нерасторопности бюрократической машины по обмену документами? Выводы делайте сами.
Сейчас неясна заинтересованность ЦБ в таком обмене информацией. Действительно ли Центробанк хочет, чтобы прокуратура проверяла обоснованность отзыва лицензий или выдачи кредитов банкам, которые впоследствии были признаны несостоятельными? Как адвокат, я бы, несомненно, советовал ЦБ ссылаться на банковскую тайну и особый статус. Но где заканчивается возможность неоднозначного толкования нормы закона и начинается государственная политика — сказать могут только председатель Банка России и генеральный прокурор.
В свое время член комитета Госдумы по бюджету и налогам Евгений Федоров предлагал четко прописать в законе право прокуратуры на проверку и контроль деятельности ЦБ. Пока эта инициатива не реализована, хотя устранение двусмысленности статуса финансового регулятора уже давно назрело.
По мнению самого Центробанка, заявленному на его сайте, он и вовсе не является государственным органом, что очевидно входит в противоречие с толкованием конституции.
В итоге силовики и финансисты продолжают работать, руководствуясь разными идеологиями. Нужно устранить противоречивость статуса Банка России, и в виде межведомственной пошаговой инструкции формализовать обмен документами между ЦБ и федеральными ведомствами. Как внести эти изменения, если на высшем уровне по-прежнему конкурируют идея сильного государства и идея максимальной свободы рынка? Этот вопрос точно за рамками юриспруденции.