Робкая служба: ФАС разобралась, кого наказывать, а кого обходить стороной

Каждый год в разных российских регионах возникает ситуация вроде той, что сложилась в апреле в Алтайском крае, где АЗС напоминали осажденные крепости, сжимаемые кольцом автомобилей. Часть местных автозаправщиков, неожиданно объявив о топливном дефиците, остановила продажу бензина, другие стали отпускать в одни руки не более 20 л. Чуть позже сообщения о перебоях с топливом стали поступать и из других регионов. Премьер Владимир Путин на одном из правительственных заседаний заявил, что дело в сговоре, и поручил вице-премьеру Игорю Сечину совместно с Федеральной антимонопольной службой (ФАС) «самым активным образом мониторить ситуацию и оперативно реагировать».

За пару месяцев до этих событий Путин уже отчитывал руководителей крупнейших нефтяных компаний и требовал снизить цены на дизельное топливо и бензин. Глава ФАС Игорь Артемьев сразу же возбудил дела в отношении «Газпром нефти», «Лукойла» и «Роснефти». Кроме того, за прошедший год ФАС разбиралась, отчего вдруг подскочила цена на гречку, не вступили ли в сговор мобильные операторы, правомерно ли размещение рекламы, нет ли злого умысла в действиях угольщиков и т. д. Полномочия ФАС расширяются, ее влияние на бизнес растет. Повышается ли конкуренция на рынках, регулируемых антимонопольным ведомством?

Награда за оппозиционную лояльность

В основе принятого в 1991 году Закона о конкуренции, соблюдение которого отслеживает ФАС, лежали предложения Григория Явлинского, тогда вице-премьера российского правительства и соавтора программы «500 дней», будущего главы партии «Яблоко» и соратника Артемьева. Документы о создании Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП) подготовил сам Явлинский, и они были приняты правительством в сентябре 1990 года. Как задумывали его создатели, российский «антитраст» должен был защитить молодых предпринимателей от произвола чиновников и давления мощных хозяйствующих субъектов, а заодно создать основу для справедливой конкуренции в ситуации, когда «практически полностью отсутствовали какие-либо традиции и правила делового оборота свободных предпринимателей». Пережив несколько трансформаций и переименований, ведомство до середины 2000-х годов выполняло чисто декоративную функцию и защитой конкуренции почти не занималось.

К концу первого президентского срока Владимира Путина в рамках административной реформы было ликвидировано Министерство по антимонопольной политике (МАП), на базе которого создана одноименная служба. Руководителем ФАС за несколько дней до избрания Путина на второй срок был назначен петербуржец Игорь Артемьев. Вместе с ним в обшарпанное здание на Красной Пресне высадился десант его однопартийцев-«яблочников». Член контрольно-ревизионной комиссии партии Андрей Цариковский стал заместителем руководителя, глава центрального аппарата «Яблока» Тимофей Нижегородцев — помощником Артемьева, руководитель группы экономического анализа партии Алексей Ульянов получил должность заместителя начальника аналитического управления службы, а всю аналитику в ФАС ныне курирует Алексей Сушкевич, в прошлом советник думской фракции «Яблоко». В итоге «яблочники» возглавили семь из 14 управлений ФАС, а также отдел кадров и пресс-службу. Почему «Яблоку», находившемуся в политической оппозиции действующей власти, отдали целое министерство? Таким образом, считает научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин, Кремль приобрел лояльность руководства партии умеренных оппозиционеров. «Это был простой способ сделать так, чтобы они вели себя прилично и не мешали», — говорит он.

Какое наследство приняли партийцы? Бюро пропусков принятого им ведомства было обклеено объявлениями «Решаем вопросы в МАП». Кабинеты завалены кипами ходатайств об одобрении проведения сделок разного масштаба, сотрудники переносили огромные папки частями. «Была гигантская нагрузка: в какой-то момент я вел порядка 30 судебных дел», — вспоминает бывший сотрудник МАП Дмитрий Дмитриев. У Александра Пироженко, директора департамента развития конкуренции Минэкономики, четыре года курировавшего в ФАС электроэнергетику, при переезде из одного кабинета в другой украли ботинки.

Артемьев бодро взялся за перестройку службы. Почти сразу создал отдел по проверкам, координировавший работу различных департаментов внутри ФАС (раньше они могли дублировать действия друг друга). Радикально сократилось число ходатайств, которые компании должны были предоставлять в службу, что позволило снизить масштабы предварительного контроля вчетверо — с более чем 20 000 до 5000 сделок в год. В территориальных управлениях были проведены кадровые чистки: каждый пятый руководитель был уволен. «При Артемьеве гораздо более содержательно стал проходить отбор новых сотрудников — с привлечением внешних экспертов, что для системы исполнительной власти большая редкость», — отмечает Светлана Авдашева, замдиректора Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики. Бюджет на проведение аналитической работы ведомства вырос более чем в 10 раз. Служба стала открытой для СМИ, появились пресс-секретари и сайты. Но это внешняя сторона, а что изменилось по сути?

Шумовая завеса неэффективности

В марте 2010 года в центральный офис телекоммуникационного оператора «Акадо» в центре Москвы по почте поступил запрос из Московского УФАС с просьбой предоставить учредительные и финансовые документы. Основанием послужила жалоба жителя Юго-Восточного административного округа (ЮВАО) столицы Ильи Смирнова, посчитавшего неправомерным включение платы за услуги оператора в единую платежку — квитанцию за воду, тепло и прочие услуги.

Два десятка сотрудников «Акадо» работали над этим проектом почти полтора года. Юристы проверили его на соответствие законам, технические службы синхронизировали базы данных и обмен ими между компанией и инженерными службами округа. По одному из своих кабельных каналов и в местных газетах «Акадо» разместила информационные объявления, рассказывающие жителям ЮВАО о новой возможности.

Как только поступил запрос ФАС, вице-президент группы «Акадо» по юридическим вопросам Сергей Головин раздал указания отделам готовить запрашиваемые документы. Через несколько недель их отправили заказным письмом в московскую УФАС. Параллельно юристы «Акадо» выяснили, что Смирнов не является абонентом «Акадо», как и плательщиком по единому платежному документу (ЕПД). Тем не менее комиссия ФАС решила, что внесение строки об оплате услуги, не относящейся к коммунальным, противоречит действующему законодательству и навязывает гражданам невыгодные условия договора.

«Акадо» обратилась в Арбитражный суд Москвы. В ноябре 2010 года председательствующая судья Ирина Блинникова заслушала доводы юриста «Акадо». В ходе судебного заседания выяснилось, что сама платежка в материалах дела отсутствует — комиссия ФАС на нее даже не взглянула. ФАС также ошибочно считала, что плата за услуги включается в ЕПД всем жителям ЮВАО, а оказалось — только абонентам «Акадо». Суд отменил предписание ФАС. И это далеко не единственный случай: несмотря на широкие полномочия и возможности, ФАС зачастую работает неэффективно, создавая лишь внешний эффект — шумиху в прессе вокруг своих расследований.

Сила перед слабыми

Полномочия ФАС существенно расширились осенью 2006 года, когда вступил в силу новый закон «О защите конкуренции» и были внесены изменения в Административный кодекс. Санкции за нарушения антимонопольного законодательства стали гораздо строже — в обиход были введены штрафы в процентах от оборота. В 2009 году полномочия ФАС расширились еще больше. Так называемый второй антимонопольный пакет поправок усилил инструментарий по борьбе с картелями: была установлена уголовная ответственность за их создание, предусматривающая до семи лет лишения свободы. Сейчас обсуждается третий пакет поправок.

В конце 2010 года, пользуясь возможностями МВД по оперативно-разыскной деятельности, ведомство Артемьева собрало доказательства картельного сговора на рынке энергетических углей между компаниями СУЭК, «Русский уголь» и «Стройсервис». В январе 2011 года в отношении менеджмента компаний было возбуждено уголовное дело по ст. 178 УК (недопущение, ограничение или устранение конкуренции), следствие продолжается. Угольщики обжалуют решение ФАС в суде. «Это дело является прецедентным с точки зрения проведения полного комплекса мероприятий, которые характерны для классического антимонопольного расследования», — сказал Forbes замглавы ФАС Анатолий Голомолзин.

Ведомство, к которому еще несколько лет назад бизнес относился снисходительно (максимальный штраф составлял 500 000 рублей), стало грозой компаний и чиновников — служба контролирует также деятельность органов государственной власти и размещение госзаказа. В 2010 году антимонопольные органы возбудили 11 438 дел, в три с половиной раза больше, чем в 2005 году. В кризисный 2008 год служба наложила административных штрафов на сумму более 13 млрд рублей, тогда как в начале 2000-х едва удавалось собирать по 20 млн рублей. Только ли реформированием объясняется столь высокая эффективность?

Зимой 2009 года комиссия ФАС рассматривала дело против Федеральной таможенной службы (ФТС). За полгода до этого ассоциация таможенных брокеров пожаловалась на ФТС, принуждавшую их осуществлять платежи, обязательно предоставляя банковскую гарантию, в то время как Таможенный кодекс предусматривает четыре способа оплаты сборов. Представители таможни апеллировали к государственным интересам: в кризис вырос риск неисполнения брокерами обязательств. После получасовых прений комиссия ФАС решила, что нарушений закона о защите конкуренции в действиях ФТС не найдено. «Вероятно, таможенники продавили прекращение дела», — рассказывает один из участников заседания.

Представители исполнительной власти регулярно апеллируют не только к интересам государства — не забывают и о рядовых гражданах. Когда речь идет о ценах на социально значимые товары, ФАС обычно не сталкивается с проблемами доказательства вины продавцов. Прошлым летом, когда вследствие паники из-за засухи и пожаров с полок магазинов пропала гречневая крупа, правительство пообещало разобраться со спекулянтами. В игру вступила ФАС — по всей стране были возбуждены дела против 117 компаний и индивидуальных предпринимателей. По словам сотрудников ФАС, поводом для будущих расследований могут служить публикации в СМИ. Нередки случаи, когда руководители департаментов получают свежий «Коммерсантъ» с письменными пометками Артемьева — разобраться с ситуацией на том или ином рынке. «В ведомстве теперь достаточное количество молодых руководителей, которые с азартом и пылом готовы действовать решительно в рамках стратегических целей, которые обозначены перед ними руководством», — говорит Головин из «Акадо».

При этом сотрудники ФАС заинтересованы в том, чтобы возбудить как можно больше дел, ведь от них напрямую зависят их премии и карьера. В июне 2008 года Артемьев утвердил приказ №212, оценивающий результативность деятельности территориальных управлений ФАС. Предложенная методика была очень похожа на пресловутую милицейскую «палочную систему»: сотрудники стремились возбуждать как можно больше дел для улучшения показателей. Против кого? Практически все победы ФАС связаны с предприятиями среднего бизнеса, констатируют эксперты «Деловой России». Про крупные компании Артемьев в одном из последних интервью говорил, что служба проигрывает им почти половину дел, в то время как общая статистика разбирательств — 86% дел в пользу ФАС. Спустя два года методика оценки работников ведомства была подкорректирована, но, по оценкам экспертов, она по-прежнему далека от совершенства.

Робость перед сильными

ФАС, беспощадно карающая торговцев, производителей гречки и нарушителей закона о рекламе, порой более чем терпима к появлению на рынке реальных монополистов. В конце прошлого года служба с легкостью одобрила слияние «Уралкалия» и «Сильвинита», двух крупнейших российских производителей калийных удобрений, купленных миллиардером Сулейманом Керимовым и близкими к нему инвесторами. В результате создана компания, под контролем которой 100% рынка. Еще один пример: в 2007 году ФАС одобрила сделку по объединению активов алюминиевых компаний «Русал», СУАЛ и трейдера Glencore, в результате появился UC Rusal — крупнейший в мире производитель алюминия.

«В условиях нашего государства ожидать слишком многого от антимонопольной службы невозможно. Каждый раз, когда возникает нужда применения закона по отношению к видным людям со связями, раздается телефонный звонок», — говорит Ясин.

Антимонопольное законодательство зачастую используется властью для решения политических, а часто и популистских задач — вот один из основных выводов доклада, подготовленного Высшей школой экономики. Но замглавы ФАС Анатолий Голомолзин уверяет, что никакой политики в действиях ведомства нет, а действует оно исключительно в интересах участников рынка. «Если мы видим, что ситуация на рынке является неблагоприятной, если в наш адрес поступают жалобы, мы направляем соответствующий запрос в компании и просим предоставить информацию», — объясняет он.

Что думают в компаниях? «ФАС ничего не довела до конца: ни механизм проведения круглых столов между металлургами и угольщиками, ни систему принятия заявок и жалоб, ни ответы на обращения», — говорит представитель крупной добывающей компании. Представитель НЛМК Антон Базулев отмечает, что в кризис служба прекратила заседания координационного совета по металлургии. Получается, что повышением конкуренции должны заниматься сами участники рынка.