Пожалуй, наиболее яркое событие в общественной жизни последнего времени — это онлайн-дискуссия ректора «Вышки» Ярослава Кузьминова и адвоката Алексея Навального. Четырехчасовая словесная дуэль дала настолько мощный импульс журналистам и блогерам всех званий и рангов, что даже по прошествии нескольких дней они продолжают писать об этом все новые материалы. Я не стану исключением, учитывая, что Кузьминов и Навальный обсуждали концепцию нового Закона о госзакупках. Итак, нужно ли выносить законы на общественное обсуждение и если да, то все или только строго определенные?
Последнее время богато на обсуждение законопроектов. Вспомним хотя бы Закон о полиции. Его проект появился в интернете. Предложений, говорят, поступило свыше 20 000. Следующим на очереди стал Закон об образовании. Его обсуждение проходило по уже обкатанной схеме в интернете и вызвало значительный интерес. В обществе реально существует потребность в публичном обсуждении и корректировке законопроектов. Вот и президент, ощутив новую тенденцию, принял в феврале этого года Указ об общественном обсуждении проектов федеральных законов. Теперь по решению президента наиболее важные законопроекты могут выноситься в публичную плоскость.
У идеи общественного обсуждения законов есть сторонники и противники. Среди первых распространено мнение, что, с тех пор как парламент стал «не местом для дискуссий», всенародное обсуждение законопроектов — единственный способ узнать мнение народа. Вторые, в противовес, заявляют, что учесть мнение каждого человека невозможно. Сколько было шума насчет Закона о полиции, но сильно ли он изменился? Не по форме (многие положения были причесаны перед внесением в Госдуму), а по сути?
Другой непростой вопрос: какие законы выносить на обсуждение, а какие нет. Все просто с такими более или менее «понятными» законами, а как быть в случае анализа узкопрофессиональных нормативных актов. Например, недавно принятого Закона о клиринге и клиринговой деятельности. Будем спрашивать мнение среднестатистического россиянина об определении клирингового пула или неттинга? Не зря в президентском указе отсутствуют четкие критерии случаев проведения общественного обсуждения, необходимость этого определяется в каждой конкретной ситуации.
Итак, сама система общественного обсуждения законопроектов вызывает много вопросов. Выходит, что учесть все мнения граждан невозможно, обязанности государственных органов прислушиваться к мнению общества по проектам законов нет, а узкоспециальные вопросы вообще могут не набрать откликов. Так значит, система публичных дискуссий — это путь в никуда, всего лишь еще один способ провести опрос общественного мнения?
На мой взгляд, это не так. Нам нужно изменить подход к публичной дискуссии: обсуждать не готовый законопроект с определенной внутренней структурой и логикой изложения, а его концепцию. В условиях, когда для анализа предлагается текст будущего нормативного акта, внимание человека фокусируется на форме, а не на содержании. Мы обсуждаем предложенный текст Закона о полиции, а не то, нужен ли он вообще, и, если да, каковы цели его принятия. Предприниматели обсуждают поправки в Гражданский кодекс и поражаются статьям, вводящим многократное увеличение уставного капитала, передачу регистрации юридических лиц из налоговых органов в Минюст и необходимость нотариального удостоверения собраний акционеров (участников) и заседаний органов управления. Но ведь все это уже было изложено в Концепции развития гражданского законодательства, принятой аж в 2009 году!
Раз уж мы говорим о публичной дискуссии, так давайте выносить на общественное обсуждение концепции, а не тексты законов. Вот Навальный с Кузьминовым обсуждают концепцию нового Закона о госзакупках. Это правильно. Давайте выявлять общественное мнение по вопросу о том, исходить из добросовестности чиновника или нет, проводить конкурентные переговоры или отказаться от этого предложения. Кстати, не будем забывать, что юридическая лексика, без которой, как ни крути, не обойтись при написании закона, мешает обычному человеку понять его суть. Хотелось бы, чтобы законы писались доступно, простым и понятным языком.
При таком подходе больше людей смогут принять участие в дискуссии и высказать свое мнение; выше вероятность того, что они действительно поняли, чего же хочет достичь разработчик законопроекта. После обсуждения концепции можно начинать разработку самого текста закона, составляющих его норм права.
Стоит ли обсуждать все концепции проектов нормативных актов или ограничиться наиболее значимыми? Как только мы вводим отсев, это обсуждать, а это нет, сразу же появляется поле для злоупотреблений. Честно говоря, неясно, что мешает разработчикам законов выкладывать их концепции хотя бы в интернет, не говоря о печатных СМИ. Если вопрос злободневный и важный — откликов будет много, если руководство страны, как в случае с законом об образовании, захочет привлечь внимание граждан к какой-то определенной концепции — это также можно реализовать.
Ну а что касается концепции узкоспециальных проектов, пусть их обсуждают профессиональные сообщества, объединения предпринимателей, эксперты. Минэкономразвития, например, постоянно проводит оценку регулирующего воздействия многих подзаконных актов. Незачем убеждать обычных граждан высказываться по вопросу утверждения, допустим, Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств? Но без обсуждения концепции, без размещения ее в открытом доступе тоже нельзя обойтись. Конечно, в дискуссии примут участие преимущественно профессионалы. Но ведь главное, что у каждого человека будет возможность принять участие в обсуждении, пусть он ей даже никогда и не воспользуется.