Российское законодательство позволяет Юрию Лужкову обжаловать указ об отставке, но не дает даже теоретической возможности выиграть дело
Двадцать восьмое сентября 2010 года несомненно войдет в историю отечественной политологии. Именно в этот день президент России подписал Указ о досрочном прекращении полномочий мэра Москвы. Нет нужды обсуждать подоплеку принятого решения — в этом и так начиная со вторника соревнуются журналисты и политологи всех мастей. Лично мне намного интереснее изучить юридические аспекты произошедшего события. К тому же приходит противоречивая информация о том, вступит ли бывший мэр в судебное противоборство или будет отрешенно наблюдать за происходящими событиями, не обжалуя указ президента в суде. Рассмотрение самой перспективы обжалования обнаруживает интересные нестыковки нашего современного законодательства.
Для анализа ситуации нам потребуется конституция, несколько федеральных законов, а также иные нормативные акты и официальные документы.
По большому счету перед нами стоят три основных вопроса:
1. Осуществлена ли процедура отрешения от должности Ю. М. Лужкова в соответствии с действующим российским законодательством?
2. Какова судебная перспектива возможного обжалования Ю. М. Лужковым упомянутого указа президента?
3. Каковы возможные последствия судебного рассмотрения жалобы бывшего мэра Москвы?
1. Осуществлена ли процедура отрешения от должности Ю. М. Лужкова в полном соответствии с действующим российским законодательством?
Как известно, в 2004 году была коренным образом пересмотрена процедура наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Именно поэтому и претерпел изменения Федеральный закон №184-ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Теперь именно от президента России и в меньшей мере от регионального законодательного органа зависит вопрос, кто станет главой того или иного субъекта Федерации. Кстати, эти нововведения проверялись Конституционным судом, который еще в 2005 году ничего предосудительного в них не нашел (постановление Конституционного суда РФ от 21.12.2005 №13-П).
Теперь обратимся к процедуре отрешения от должности. Ее возможность появилась в упомянутом законе в июле 2000 года и, очевидно, была вызвана необходимостью укрепления властной вертикали в России. Первоначально в законе фигурировала лишь скупая фраза о возможности отрешения — кстати, в 2002 году Конституционный суд опять-таки проверил это правомочие президента и не нашел в нем ничего предосудительного (постановление Конституционного суда РФ от 04.04.2002 №8-П).
Позже, в 2004 году, в процессе коренного реформирования статуса глав субъектов РФ право на отрешение было конкретизировано, и в законе появилось то самое основание, использованное в отношении Лужкова : «в связи с утратой доверия президента РФ» (немаловажная деталь: эта обновленная формулировка закона Конституционным судом на соответствие конституции не проверялась).
Как не сложно заметить, понятие «утрата доверия» уже само по себе довольно субъективная категория: сегодня человеку можно доверять, завтра нет, а послезавтра доверие может восстановиться. К тому же в законе не предусмотрена обязанность президента расшифровывать причины утраты доверия, то есть обосновывать принятое решение. Схожая конструкция предусмотрена конституцией в отношении права Госдумы решать вопрос о доверии правительству (абз. б п. 1 ст. 103). Здесь от депутатов также не требуется никакого обоснования своего субъективного отношения к данному органу государственной власти.
Итак, норма о возможности отрешения от должности главы региона на основе субъективного восприятия его личности президентом может показаться неоднозначной, однако она содержится в законодательстве и подлежит исполнению. Указ подписан, и это значит, что прекращение полномочий Юрия Лужкова прошло в соответствии с законом.
2. Какова судебная перспектива возможного обжалования Юрием Лужковым упомянутого указа президента?
Наверное, это самый интересный вопрос, который в то же время влечет за собой предсказуемый ответ. Судебная перспектива отсутствует. И дело не в том, что Верховный суд, в компетенции которого находится рассмотрение возможной жалобы Лужкова (ст. 27 Гражданского процессуального кодекса и п. 6 ст. 29 указанного закона), по каким-либо причинам может не захотеть встать на сторону бывшего мэра. Все намного банальнее: у суда нет никаких оснований для удовлетворения такой жалобы. Если бы президент отрешил мэра «за ненадлежащее исполнение своих обязанностей», адвокаты Лужкова могли бы пытаться доказать, что бывший глава города свои обязанности выполнял на все 100 процентов. Но в случае с утратой доверия это невозможно. Ну не вызывать же президента в суд и не выяснять у него, действительно ли он утратил доверие или оно еще сохранилось? Это просто смешно.
И тут мы подходим к очень серьезному вопросу. Фактически в законе есть право президента отрешить от должности главу субъекта РФ, но у последнего, несмотря на право обжалования, нет ни малейшего шанса на удовлетворение его жалобы. Скорее всего, именно этим обстоятельством, а не опасениями, что процесс затянется, и вызвано нежелание Юрия Лужкова ввязываться в судебное разбирательство.
В этой связи возникает вопрос к нашим законодателям: а зачем предусматривать в законе право на обжалование, когда в реальности это право не может быть реализовано (если только Верховный суд не примет заведомо незаконное решение). Как выйти из этой ситуации: или убрать из закона право на обжалование указа президента, или расшифровать само понятие «утрата доверия».
3. Каковы возможные последствия судебного рассмотрения жалобы бывшего мэра Москвы?
Если у бывшего главы города нет никаких шансов на положительное рассмотрение жалобы, значит ли это, что и нет никакого смысла ее подавать? Не совсем так. Зачастую в суд обращаются не для того, чтобы выиграть дело, а совсем с другими целями.
Прежде всего нельзя забывать, что открытое судебное рассмотрение может предоставить уволенному градоначальнику площадку для обнародования своей позиции по этому вопросу. Кроме того, суд просто не может не выслушать позицию противоположной стороны, которая, кстати, и обязана доказывать законность и обоснованность принятого указа (п. 1 ст. 249 ГПК).
И еще один маловероятный, но интригующий момент. Согласно п. 4 ст. 254 ГПК суд вправе приостановить действие оспариваемого решения (то есть в данном случае указа) до вступления в законную силу судебного решения. Иными словами, имеется юридическая возможность приостановления принятого указа об отрешении главы города. Правда, вероятность такого события ничтожно мала, если учесть фактическую невозможность удовлетворения жалобы. Обоснованность такой приостановки будет нулевая.
Итак, прекращение полномочий столичного главы прошло в полном соответствии с нынешними законами. Будут ли они меняться в связи с обозначенными юридическими нестыковками, покажет время. А пока, несмотря на нулевые шансы на успех, бывший мэр еще не потерял права обжаловать свое отрешение.