Как сделать, чтобы регуляторы финансовых рынков работали эффективно и не допускали фатальных просчетов? В прессе обсуждается много более или менее остроумных идей о «правильном» устройстве регулятора. Однако изучение мирового опыта, утверждает финансовый аналитик Антон Табах, ведет к парадоксальному выводу: от выбора модели регулирования успешность этого процесса почти не зависит.
Есть в финансовой жизни идеи бессмертные, как Кащей, — тот же «золотой стандарт», а есть нерешаемые задачки, в духе Кристобаля Хунты у братьев Стругацких. Классической задачей такого сорта является вопрос о том, лучше ли для финансового рынка иметь много разных регуляторов — для банков, для инвестиционных компаний, для страховщиков, для пенсионных фондов — или лучше один универсальный.
Единой мировой практики в этом вопросе нет. Разные (при этом одинаково рыночные и финансово продвинутые) страны используют диаметрально противоположные подходы. Есть американский путь (principle-based regulation) — с множеством федеральных, штатных и саморегуляторов, а также сложным законодательством, которое в некоторых случаях ведет к «срокам огромным, этапам длинным». Есть британский — с отдачей регулирования на откуп самим финансовым институтам («мягкое регулирование» государством или само-регулирование). Есть немецкий путь, сочетающий жесткость принципов с универсальностью регулятора.
У каждой из концепций есть упертые сторонники и не менее упертые противники. Специализация регуляторов позволяет им быть более гибкими, не иметь конфликтующих целей, но мешает «ловить мышей» в случае контроля за сложносоставными финансовыми институтами или если речь идет о новых инструментах, которые оказываются вне зоны регулирования (те же CDS).
Отдельной проблемой является контроль за компаниями мирового значения региональными чиновниками с неочевидными квалификацией, финансированием и полномочиями для такой работы (AIG, разруливание ситуации с которой вызвало вторую волну паники на мировых рынках в сентябре 2008-го, была под контролем страхового комиссионера штата Нью-Йорк). Универсальные регуляторы лучше надзирают за сложными структурами, но могут быть слишком велики для адекватной защиты мелких инвесторов или для быстрой реакции на кризисные явления. Часто единого регулятора вычленяют из Центрального банка, отделив функцию проведения кредитно-денежной политики от банковского надзора, так как они нередко противоречат друг другу.
Разным бывает и подход к «кормлению» регуляторов. При саморегулировании финансовой индустрии (или очень легком госрегулировании с помощью специального органа) можно сытно кормить регулятора за счет сборов с банков и страховых компаний. Это обеспечивает очень высокий уровень качества кадров и их неподкупность в каждом частном случае расследования. Но обратной стороной такого «образа жизни» регулятора является наполнение его руководящих органов представителями регулируемых сообществ, осознание единства его интересов с интересами индустрии.
Можно держать регуляторов на относительно постных «казенных харчах» (оклады в американской SEC и в регулируемых ею структурах различаются в разы, а иногда даже на порядок). Но тогда надо понимать, что сотрудники через пару-тройку лет «смирения плоти», скорее всего, уйдут на работу к бывшим регулируемым. Руководящие позиции также часто комплектуются политическими назначенцами с хорошими связями в индустрии (вспомним того же Харви Питта, который до работы главой SEC был блистательным адвокатом по «беловоротничковым» преступлениям). В результате появляется «каптивный» регулятор — контролер, захваченный представителями объекта регулирования напрямую, либо воспринимающий свои интересы как идентичные с интересами этих объектов. И то и другое плохо, но хорошего решения пока не найдено. Назначение одновременно неподкупных и не нуждающихся в будущих благах монахов-отшельников или детей миллиардеров не способно обеспечить полный штат даже маленького регулятора.
Кризис 2007-2009 годов показал, что готовность или неготовность регуляторов к финансовым катаклизмам мало зависит от их устройства. SEC, ФРС, британская FSA, казахстанское АФН (упустившее коллапс двух из четырех крупнейших банков страны) — все оказались в чем-то не готовы к проблемам своих финансовых институтов. А во всеоружии встретили кризис жестко регулируемая Канада с множеством регуляторов и практически полностью саморегулируемая Австралия, а также американская FDIC (местное агентство по страхованию вкладов).
Реакция властей на реорганизацию регулирования после кризиса тоже разнится. Великобритания отдала своего регулятора легкой весовой категории на заклание и дробит его на три института с возвращением ключевых надзорных функций «супертяжеловесу», Банку Англии, разруливавшему финансовые кризисы уже более трех веков. В США (где унификация регулирования невозможна по политическим причинам) идет концентрация финансового надзора в ФРС — с созданием дополнительной структуры, нацеленной на защиту прав потребителей. В Казахстане обсуждаются самые разные варианты, но Национальный банк определенно лидирует в задании «регулятивной» повестки дня — во многом благодаря политическому весу и опыту своего председателя Григория Марченко.
В России создание мегарегулятора вряд ли будет таким уж значимым шагом. Образование единого депозитария или обсуждаемая прессой и властями консолидация РТС и ММВБ более важны для инвесторов. У ЦБ и сейчас нет проблем с финансированием надзорного аппарата — но у всех в памяти и последние, и давние провалы банковского надзора. Деятельность СРО в финансовом секторе может быть оценена положительно, но вряд ли изменение будет системным. Страховой надзор в последние годы оказался в руках выходцев из страховой индустрии — но пока сектор не втянут в скандалы, поставить им в вину совершенно нечего, а все острые вопросы все равно решают Минфин и правительство. В области защиты прав потребителей лидерами стали Антимонопольная служба (несмотря на значительное ограничение ее полномочий именно в этой сфере) и Роспотребнадзор, активный на всех фронтах. Надо сказать, что оба эти органа менее всего подвержены влиянию финансистов и «ближе к народу» — но они-то как раз вряд ли станут базой для мегарегулятора.
Всплывшие в прессе новые идеи не более чем желание некоторых чиновников и депутатов улучшить свои карьерные перспективы, воспользовавшись посткризисным переосмыслением финансового миропорядка. Но их значимость не стоит преувеличивать. Проблем с регулированием финансового сектора и защитой его клиентов в России достаточно много — но они не решаются выбором между универсальным мегарегулятором и множеством специализированных.