В прошлом месяце был опубликован промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии на период до 2020 года. Пятисотстраничный сводный документ, разрабатывавшийся 21 экспертной группой в течение полугода, направлен на рассмотрение в правительство. Какими бы ни были оценки российского кабинета министров, итоговый вариант «Стратегии-2020», скорее всего, не будет радикально отличаться от начального. Поэтому уже сегодня можно высказывать первые предположения о том, какое влияние этот документ окажет на развитие страны в наступившем десятилетии.
В короткой истории посткоммунистической России было два программных документа, которые оказали существенное воздействие на траекторию модернизации страны. Первым стала программа правительства реформаторов, принятая в 1992 году, вторым — программа Грефа, разработанная накануне прихода Владимира Путина в Кремль.
В начале 1990-х годов никто не оспаривал необходимость либерализации цен: вопрос был лишь в том, кто возьмет на себя политическую ответственность за этот шаг. На рубеже 2000-х годов очевидной казалась потребность достижения макроэкономической и политической стабилизации, борьбы с бедностью, в которой пребывало около трети населения, и укрепления рыночных институтов, созданных за десятилетие реформ. Сегодня ситуация принципиально иная: существуют реальные альтернативы макроэкономической и социальной политики, нет жестких императивов в проведении реформ здравоохранения и образования.
Этим во многом определялась работа экспертов. Их задача состояла в выявлении развилок экономической политики.
По мнению разработчиков документа, сегодня перед Россией открывается два пути. Первый предполагает развитие существующей модели экономической политики, при которой государство является источником ключевых финансовых ресурсов и держателем важнейших институтов, необходимых для экономического роста. Второй предполагает усиление частных источников экономического роста, которые должны замещать и постепенно вытеснять государство из предпринимательской зоны. Эксперты считают более предпочтительным второй вариант, чем и определяется содержание выдвигаемых в документе предложений.
Авторы Стратегии полагают, что в ближайшие годы важнейшим ориентиром монетарной политики должно стать снижение годовой инфляции ниже уровня 5%, что позволит изменить механизм предложения денег, повысит склонность к сбережениям и долгосрочному инвестированию, уменьшит зависимость экономики от конъюнктуры внешних рынков. Приоритетом фискальной политики должна будет стать сбалансированность бюджета, которая во второй половине 2000-х годов была расшатана из-за чрезмерного роста государственных расходов. Новая социальная политика наряду с безусловной реализацией своих традиционных задач, направленных на поддержку наиболее незащищенных групп населения, будет призвана создавать комфортные условия для тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития. С экономической точки зрения это представители среднего класса, доходы и социальные установки которых позволяют им выбирать модели трудового поведения и потребления. С культурной точки зрения — это люди с высшим образованием, относящиеся к креативному классу.
В документе признается необходимость реформирования рынка труда. Действующий сегодня Трудовой кодекс (ТК) из-за чрезмерной жесткости при слабых механизмах правоприменения во многих случаях способствует не повышению, а снижению социальной защищенности работников, выталкивая их за границы правового поля — в сферу неформальных трудовых отношений. В то же время ТК игнорирует реалии, ставшие нормой для рынка труда — дистанционную работу, заемный труд, работу физических лиц по найму, частичную занятость. В этой связи нормы ТК предлагается сделать более простыми, прозрачными и менее обременительными, одновременно повышая эффективность механизмов контроля за их соблюдением.
Стратегия затрагивает отрасли, связанные с развитием человеческого капитала, — образование и здравоохранение. Как известно, в 2000-е годы главным институциональным изменением в системе среднего образования стало введение ЕГЭ. Разработчики Стратегии указывают на «плюс» ЕГЭ: он позволил выявить технологическое отставание российского образования от лучших международных образовательных систем и нехватку профессионально подготовленных специалистов. Вместе с тем серьезные искажения в практику реализации ЕГЭ внесло использование его результатов в качестве главного и единственного критерия для оценки результатов работы учителей и школ. Первоначально ЕГЭ рассматривался лишь как часть комплексной национальной системы оценки качества образования, включающей в себя национальные экзамены, мониторинговые обследования и стандартизированную школьную оценку. Однако эта система не была создана.
Главной проблемой профессионального образования в современной России признается несоответствие его структуры и рынка труда, а также «навес» высшего образования невысокого качества. Мерами на пути решения этих проблем должны будут стать внедрение программ прикладного бакалавриата в большинстве массовых вузов, что позволит ликвидировать социальный разрыв между «рабочими» профессиями и присущим выпускникам вузов повышенным социальным статусом, а также отказ от устаревшего механизма государственного задания в бакалавриате/специалитете (вузы будут финансировать по принципу «деньги следуют за студентом»).
В здравоохранении наиболее значимые и недостаточно используемые резервы связаны с сокращением заболеваемости и смертности активной части населения, лиц в трудоспособном возрасте. Наряду с наращиванием усилий по лечению тяжелых заболеваний, которыми чаще всего страдают лица пожилого возраста, авторы Стратегии предлагают кардинально усилить меры медицинской профилактики, поддержки здорового образа жизни и мероприятий экологического характера. Ключевым индикатором развития здравоохранения в широком смысле слова должен будет стать показатель продолжительности жизни, скорректированный с учетом нарушений здоровья.
За что можно критиковать авторов Стратегии? В документе закреплен ряд мер, направленных на нормализацию инвестиционного климата и снижение рисков ведения бизнеса: амнистия осужденных предпринимателей, реформа Уголовного кодекса (УК РФ в его нынешнем виде не учитывает реалии рыночной экономики) и разделение полномочий правоохранительных органов в отношении контроля хозяйственной деятельности. Эксперты также настаивают на необходимости изменения принципов регулирования деловой активности, что должно будет способствовать развитию конкуренции: уход от стратегии контроля ex ante, являющейся менее эффективной и более коррупционной, к стратегии, подразумевающей минимизацию первичного контроля с одновременным повышением ответственности за выполнение правил и норм ex post. Однако эти меры явно недостаточны для развития конкуренции.
В 2000-е годы конкуренция оставалась на периферии государственной экономической политики, многие сферы экономики оказались во власти монополий или олигополий с молчаливого согласия государства. В результате во многих секторах (рынок нефтепродуктов, строительная сфера, производство стройматериалов) цены росли, а качество товаров и услуг не улучшалось. Как реально работает конкуренция, можно было наблюдать на рынке сотовой связи, где за последние десять лет цены снизились в среднем на 60%: сегодня большинство россиян обеспечены дешевой и достаточно качественной мобильной связью. От развития конкуренции выигрывают потребители, именно поэтому конкурентная политика должна стать важнейшим экономическим интересом государства.
В разделе, посвященном миграции, говорится о том, что нынешнее миграционное законодательство не соответствует реальным потребностям экономического и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно имеет ограничительный характер и не нацелено на привлечение мигрантов, обладающих востребованными в стране образовательными, профессионально-квалификационными, социально-демографическими и другими характеристиками. Для привлечения различных категорий мигрантов предлагается содействовать их переселению на постоянное место жительства вместе с семьями. С этими аргументами можно согласиться лишь частично.
Экономический рост 2000-х годов вызвал массовый приток мигрантов из Средней Азии в российские города, к которому оказались не готовы ни местные власти, ни коренное население. Коррупция способствовала широкой эксплуатации демпингового труда мигрантов, лишенных современных социальных гарантий. Всплеск этнической преступности и волнения на межэтнической почве превратили проблемы в сфере миграции в один из наиболее острых вопросов общественно-политической жизни. В этой ситуации источником кадрового пополнения рынка труда может стать нерыночный сектор российской экономики, из которого после реструктуризации будут высвобождены десятки тысяч высокообразованных работников. Яркий в этом плане пример — угольная отрасль, в ходе реформы которой было уволено 520 000 человек.
Представленная экспертами Стратегия, конечно, заслуживает того, чтобы стать программой правительства, которое будет сформировано после мая 2012 года. Жизнь покажет, какие из ее частей будут воплощены в жизнь. Программа Гайдара, предполагавшая микроэкономическую либерализацию, финансовую стабилизацию и приватизацию, была полностью выполнена; правда, не за три года, как это предполагалось в 1992 году, а за семь лет. Программа Грефа, разрабатывавшаяся в Центре стратегических разработок, была выполнена, как полагает нынешний глава ЦСР Михаил Дмитриев, на 36%.
Как бы банально это ни прозвучало, реализация Стратегии будет во многом зависеть от политической обстановки в стране. Для достижения макроэкономической стабильности не требуется наличие эффективной судебной системы, гарантий прав собственности и некоррумпированной полиции. Но без этих факторов невозможно создать предпосылки устойчивого экономического роста в долгосрочной перспективе.