Центризбирком РФ на днях утвердил тираж (2,6 млн экземпляров) открепительных удостоверений для выборов депутатов Государственной думы РФ, назначенных на 4 декабря. Сообщается, что, определяя размеры тиража, ЦИК ориентировался на число открепительных удостоверений, использованных на президентских выборах 2008 года, когда их было изготовлено столько же, а использовано 2 млн.
На выборах Госдумы РФ 2007 года, согласно официальным данным итогов выборов, участковыми комиссиями было получено почти 2,1 млн открепительных удостоверений, из них было выдано около 1,5 млн. Еще 108 599 открепительных удостоверений было выдано в территориальных избирательных комиссиях. В итоге по ним проголосовало 1 169 149 человек, что составило 1,67% принявших участие в выборах избирателей.
Четырьмя годами раньше, в 2003 году, по открепительным проголосовало 572 926 человек (0,94% избирателей, принявших участие в выборах). Тогда УИК было получено 1 639 669 открепительных удостоверений, из них выдано было 695 911. Еще 26 026 открепительных удостоверений в 2003-м было выдано в территориальных избирательных комиссиях.
Как хорошо видно из статистики, число открепительных удостоверений, изготавливаемых и используемых на выборах, непрерывно возрастает.
До начала 2000-х голосование по открепительным удостоверениям не играло в отечественной избирательной системе большой роли. Ситуация изменилась, когда открепительные удостоверения заменили собой институт досрочного голосования в территориальных и участковых избирательных комиссиях на федеральных выборах (за исключением небольшого перечня случаев голосования в трудноступной местности, где досрочное голосование допускается в виде исключения). Согласно закону, избиратель, который в день голосования не сможет прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей, вправе получить открепительное удостоверение и принять участие в выборах на том избирательном участке, на котором он будет находиться в день голосования. По предъявлении открепительного удостоверения в день голосования избиратель должен быть включен в дополнительный список избирателей, а само удостоверение должно быть изъято.
Формально эта процедура выглядит крайне просто, однако, как показывает практика, с ее помощью все чаще можно обойти закон как при соблюдении формальных процедур, так и при их нарушении.
Во-первых, даже формально исполняя требования закона по использованию открепительных удостоверений, их нередко используют для различных манипуляций. В первую очередь речь идет о различных способах давления на избирателей. Многократно в прессу попадали сообщения о том, что работников предприятий или учащихся вузов заставляли получать открепительные и голосовать в день выборов на конкретном участке под присмотром непосредственного начальства (иногда просто входящего в состав комиссии), тем самым фактически ставя под вопрос добровольность участия граждан в выборах, гарантированную законом.
Кроме того, технология выдачи открепительных удостоверений нередко сочетается с подкупом и попытками с их помощью повлиять на распределение мест между группами внутри партийного списка. Дело в том, что в российской избирательной системе конкурируют не только партии, но и так называемые территориальные группы внутри самих партсписков. Вначале мандаты делятся между партиями исходя из преодоления заградительного барьера (до 2007 года было 5%, сейчас — 7%), а затем внутри партсписка между группами на федеральных выборах — здесь уже в зависимости от абсолютного числа голосов.
Эта же схема в последние годы массово транслируется в регионы. До 2007 года, пока была смешанная система (50% депутатов по партспискам, 50% по округам) и пока списки в регионах были «плоскими» (без территориальных групп), голосование по открепительным удостоверениям в стране не имело такого влияния на внутрипартийную борьбу, так как избиратель с открепительным удостоверением мог голосовать за кандидата по округу лишь на территории своего одномандатного избирательного округа, а на выборах по партийным спискам при больших размерах территориальных групп внутри списка и 18 кандидатах в центральной части списка перемещение избирателей не играло существенной роли при распределении мандатов между группами внутри списка. Однако с 2007-го ситуация изменилась: в условиях полностью пропорциональной избирательной системы и усиления дробления списков на территориальные группы (в 2007 году каждый партийный список должен был состоять не менее чем из 80 территориальных групп, в 2011 году — не менее чем из 70) перемещение избирателей с открепительными удостоверениями превращается в потенциальный рычаг для изменения положения групп внутри списка с точки зрения их шансов получить депутатский мандат. Еще выше эффект таких перемещений на региональных выборах (таким образом из одной территории избиратели фактически временно перевозятся в другую), когда речь о меньших территориях и расстояниях и числе избирателей и, соответственно, больше значение каждого голоса. Как показывает практика, иногда на региональных и даже на федеральных выборах проходную группу от непроходной могут отделять считаные голоса.
Именно по этой причине на региональных выборах 11 марта 2007 года по уровню голосования с помощью открепительных удостоверений выделилась Псковская область. Тогда руководство регионального отделения одной из политических партий пыталось обеспечить прохождение кандидата по списку по территориальной группе № 11 (в которую входили Печорский и Палкинский районы) с помощью открепительных удостоверений. С этой целью рядовых сотрудников предприятий, связанных с лидером региональной группы, в административном порядке обязали получить открепительные удостоверения в округах, к которым они приписаны по месту постоянного проживания: и в городе Пскове (в основном), и даже в районах области. В итоге десятки автобусов в день голосования развозили голосующих по избирательным участкам, расположенным на территории данного округа. Такие миграции граждан с открепительными удостоверениями отмечались в дальнейшем в Свердловской, Воронежской, Рязанской, Челябинской, Новосибирской областях.
Однако это семечки по сравнению с теми угрозами, которые несет применение открепительных удостоверений с точки зрения потенциала их применения при организации фальсификаций. Уже отмечено, что по правилам гражданин, голосующий по открепительному, должен быть внесен в дополнительный список и сдать открепительное при получении бюллетеня. К сожалению, опыт наблюдения на выборах показывает, что эта процедура соблюдается плохо: так, по данным наблюдения ассоциации «ГОЛОС», на выборах Госдумы 2007 года в 33% случаев представители ассоциации на участках отметили, что при голосовании по открепительным сами открепительные не изымались. Если же открепительное не изъято, то гражданин с ним может идти на другой участок и голосовать повторно, а то и большее число раз. В формальную статистику проголосовавших по открепительным гражданин входит только там, где его сдает. Если удостоверение не сдано, то в момент выхода с участка он просто становится включенным в дополнительный список на общих основаниях (забыли включить или прописка после составления списка и т. д.). Показательно, к примеру, что в 2007 году численность избирателей в списках странным образом раздулась с предварительных 107 млн в августе до 109 млн в декабре. Но проверить и, главное, сверить дополнительные списки с разных участков закон не позволяет.
Таким образом, с помощью открепительных удостоверений может быть реализована технология так называемого круизного голосования, когда группы избирателей с открепительными организованно перемещаются между участками и многократно голосуют (естественно, такая технология возможна только в условиях участия в сговоре части членов избирательных комиссий на отобранных для манипуляции избирательных участках). К сожалению, об организованных подвозах граждан с открепительными удостоверениями в последние годы сообщалось неоднократно. И чем меньше реальная, живая явка избирателей, тем больше такие технологии могут исказить результаты выборов.
На «братской» Украине, где примерно те же технологии, в 2004-м произошел самый известный в новейшей истории случай с использованием открепительных удостоверений для фальсификации результатов второго тура выборов президента Украины 21 ноября 2004 года. В постановлении Верховного суда Украины от 3 декабря 2004 отмечено, что выдача и использование открепительных удостоверений проходило с нарушениями и без осуществления надлежащего контроля ЦИК. Здесь использовалась та самая технология массового перемещения организованных групп, которые по нескольку раз голосовали по открепительным удостоверениям. По официальным данным, на Украине в 2004-м была изготовлена 1 491 000 открепительных удостоверений.
Если вернуться к России, то после скандалов на региональных и местных выборах осени 2009 года казалось, что порядок голосования на региональных выборах ужесточается: на них ввели схему федеральных выборов (минимизировали вызывавшее протесты в нарушениях досрочное голосование). Однако, как и предсказывали эксперты, ликвидация массового досрочного голосования привела лишь к перераспределению технологий и все более массовому применению манипуляций с открепительными удостоверениями. Внесенные же в закон изменения по превращению открепительных удостоверений в документы строгой отчетности и ужесточение порядка их изготовления никак не мешают описанным выше технологиям злоупотребления ими.
Если есть фундаментальная готовность с помощью манипуляций влиять на итоги выборов, а сама система избирательных комиссий по сути зависима от исполнительной власти (а исполнительная власть в свою очередь работает в интересах одной конкретной партии), то не стоит сомневаться, то запрет одной технологии лишь увеличивает массовость других. Чтобы добиться выполнения всех положенных законом процедур и минимизировать любые злоупотребления с применением любых технологий, необходимы изменения самой системы избирательных комиссий, уже не говоря об партийной и избирательной системах в целом.