В самом конце мая правительство одобрило механизм, наделяющий Минэкономразвития правом отменять ведомственные акты, оказывающие избыточное регулирующее воздействие на бизнес. Таким образом, поручение разработать такой механизм, данное 2 месяца назад президентом Дмитрием Медведевым, выполнено. Что в результате?
В ближайшее время бизнес вряд ли сильно выиграет от новых полномочий Минэкономразвития. Если от этого решения и стоит ожидать положительного эффекта, то, прежде всего, в изменении самого подхода к оценке регуляторных актов, связанного с увеличением роли количественного анализа. Достоверность точных количественных оценок эффекта воздействия регулирования, безусловно, всегда будет вызывать определенные сомнения. Однако сама необходимость четко сформулировать сколько общество выиграет от введения того или иного ограничения и к каким издержкам это приведет, может серьезно почистить мозги сторонника избыточного регулирования. Во многих случаях даже приблизительные прикидки показывают, что издержки от дополнительного регулирования на порядки отличаются от ожидаемых выгод, так что предлагаемое законодательство не имеет смысла ни при каких предположениях.
Так, представителям, например, Минсельхоза, предлагающим ввести дополнительные ограничения на импорт кабанов из сопредельных государств, придется четко определить последствия подобного регулирования: на сколько, по их мнению, снизится вероятность попадания больных животных в страну (если она, конечно, вообще, изменится), какой ожидаемый ущерб это может нанести, как усложнится процесс импорта мяса и, как следствие, прямые издержки импортеров и возможное повышение цен на мясо вследствие снижения конкуренции. Сама необходимость задумываться о таких проблемах уже может оказать положительное воздействие. Например, это заставит задуматься о том, как много мы готовы платить за то, чтобы снизить эту вероятность с 0,01% до 0,001%. И правда ли вообще, что дополнительное регулирование реально хоть как-то влияет на снижение этой вероятности.
В мировой практике количественный анализ затрат и результатов (cost-benefit analysis) является стандартным подходом, используемым при оценке государственных программ. Наибольшее распространение он получил в США, где исторически возник в начале XX века в качестве единой методологии, позволяющей проводить оценку госпрограмм. На федеральном уровне использование этого подхода стало особенно важным после принятия в 1981 году президентом Рейганом указа о необходимости проведения оценки регуляторного воздействия для всех крупных государственных программ, рассматриваемых президентской администрацией. Последующий указ президента Клинтона в 1994 году еще раз закрепил анализ затрат и результатов как основной метод оценки программ. В Евроcоюзе проведение анализа затрат и результатов является обязательным для всех крупных проектов, связанных с инвестицями.
Данный метод во многом аналогичен методу чистого приведенного дохода, используемому при оценке бизнес-проектов. Основным отличием государственных программ от бизнес-проектов является тот факт, что многие издержки и выгоды крайне сложно оценить количественно и выразить в денежном эквиваленте. Так, например, приходится производить денежную оценку испорченных застройкой красивых видов, спасенных человеческих жизней и потраченного на заполнение бумажек времени, что связано с огромными проблемами. Сам факт необходимости оценивать в денежном эквиваленте человеческие жизни многим кажется кощунственным, поскольку человеческая жизнь бесценна. Однако на практике отказ от явного обсуждения стоимости человеческой жизни и времени приводит к тому, что неявно эта стоимость приближается к нулю.
В российских реалиях особенно важно было бы включить явную оценку издержек, связанных с потерей человеческого времени. На данный момент все еще жива советская традиция не считать время, проведенное в очередях и потраченное на заполнение бесчисленных бумажек в качестве издержек, поскольку оно не связано с прямыми денежными издержками. Концепция упущенной выгоды и альтернативных издержек до сих пор остается тайной за семью печатями для государственных чиновников (да и многих бизнесменов тоже). Быть может, явная оценка издержек, связанных с потерей времени на исполнение очередных требований, помогла бы российским чиновникам понять, почему в США практически на всех заявлениях и формах, которые граждане предоставляют государственным органам, явным образом прописано, сколько в среднем надо потратить времени на их заполнение. А время ожидания в очереди является одним из важнейших критериев при оценке эффективности работы госучреждений.
Как в бизнесе, так и в государственном секторе количественная оценка проектов и программ является одновременно и искусством, и наукой, которая требует прежде всего логики и здравого смысла. Но именно последние два ингредиента зачастую отсутствуют в решениях государственных органов. И любые начинания, способствующие их распространению, можно только приветствовать.