Автор — научный сотрудник лаборатории институциональных проблем Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара
Десять лет назад, в 2001 году, была создана Комиссия по вопросам реформирования государственной службы, которую возглавил Дмитрий Медведев. Рабочая группа под руководством тогдашнего заместителя руководителя Администрации президента в течение двух лет разрабатывала концепцию преобразований госаппарата.
Первоначально представители экспертного сообщества, входившие в группу, сосредоточились на изменении мотивации действий чиновников. Ключевая идея намечавшихся преобразований состояла в повышении конкурентоспособности госслужбы на рынке труда. Предлагавшиеся институциональные новации — гибкая система оплаты труда, использование индивидуальных контрактов, снятие барьеров на приход специалистов «извне», внедрение современных методов управления персоналом — должны были позволить привлекать квалифицированные кадры не только на верхние, но и на средние и даже низовые уровни администрации.
Радикальной реформе госаппарата воспротивились входившие в комиссию представители силовых ведомств. Они следовали устаревшей по современным международным меркам идее превращения госслужбы в замкнутую касту, изолированную от остального рынка труда, куда люди входят в молодости и в которой не выходя работают до старости. В итоге концепция реформы госуправления и новая редакция Закона «О государственной гражданской службе» были основаны на компромиссах. В процессе реализации была введена негибкая система окладов, отрегулированы механизмы найма и увольнения, ограничивающие приток свежих сил, то есть фактически сделан крен в сторону традиционной государственнической компоненты в ущерб модернизационной.
Со временем на первый план стали выдвигаться проблемы, касавшиеся функций и структуры государственных органов, их взаимоотношений друг с другом и с внешними субъектами. В результате появилось новое направление, названное административной реформой в противовес реформе системы государственной службы, которая фокусировалась на кадрах и управлении персоналом. Главным новшеством стало введение трехуровневой структуры госуправления: министерства сосредотачивались на выработке политики и разработке правил поведения, подготовке нормативных актов, которыми теперь должны были руководствоваться нижестоящие службы и агентства, выполняющие функции контроля, надзора, распоряжения имуществом и оказания государственных услуг.
Сегодня приходится констатировать, что эта мера не возымела должного эффекта: введение новой конфигурации исполнительной власти не могло принести результата без создания гибких механизмов привлечения и найма работников, увеличения оплаты труда до конкурентного уровня и изменения мотивации госслужащих. В силу того что трехуровневая структура администрации была применена к старому госаппарату, в целом здравая идея реформы оказалась дискредитированной. Вместе с тем сказанное не означает, что в случае реализации комплексной реформы процедур государственной службы бюрократический аппарат заработает как часы. Административная вертикаль нуждается в «дореформировании». Какие шаги необходимо предпринять для совершенствования системы органов исполнительной власти?
1. Окончательная ликвидация отраслевых хозяйственных министерств
В отличие от 1960-1980-х годов, когда ведомства определяли план годовой работы всех заводов и фабрик, сегодня процесс принятия хозяйственных решений сосредоточен в руках советов директоров компаний, действующих в соответствии с ситуацией на рынке. Поэтому в условиях рыночной экономики потребности в существовании отраслевых министерств нет, вследствие чего они должны быть реорганизованы. Так, Министерство промышленности и торговли должно будет получить статус федерального агентства и быть переподчинено Министерству экономического развития. Кроме того, при реформировании структуры федеральных органов исполнительной власти приоритет должен быть отдан новым агентствам, отражающим главные направления экономической политики, — федеральному антимонопольному, экологическому регуляторам, национальной службе поддержки малого предпринимательства.
2. Ликвидация Администрации президента и Аппарата правительства
Не секрет, что в современной России Администрация президента и Аппарат правительства являются теневыми органами государственного управления, что противоречит конституции страны. По сути, сегодня руководитель Аппарата правительства имеет в своих руках больше рычагов управления, чем вице-премьер. Такая ситуация складывается во многом потому, что министры в России являются не политическими назначенцами, получающими свои портфели по итогам выборов, а помощниками премьер-министра, всецело ему обязанными. В итоге на место политических решений и компромиссов приходит самоуправство первого лица и его ближайшего окружения. Именно поэтому необходимо ликвидировать Администрацию президента и Аппарат правительства. Вместо них надо создать единую Службу технического обеспечения деятельности президента и правительства Российской Федерации, лишенную права участия в процессе принятия политических решений и состоящую исключительно из технических работников, численность которых будет ограничена 1000 человек.
3. Создание системы административного судопроизводства
Для обеспечения контроля за действиями чиновников в России должна быть создана система административной юстиции, существующая сегодня во многих развитых странах. Например, в Германии функционирует такая система, состоящая из трех звеньев — общих административных судов земель, Высшего общего административного суда каждой земли и Федерального административного суда в Лейпциге. Административные суды рассматривают дела по публично-правовым искам граждан и организаций к государственным органам, споры между государственными административными органами и органами местного самоуправления, споры о статусе государственных служащих. Результатом судебного разбирательства может быть отмена незаконного акта, принятого органом государственной власти, указание администрации возместить ущерб истцу. Проще говоря, любой гражданин ФРГ, чьи права были нарушены органами государственной власти, может обратиться в административный суд, где будет рассмотрена его жалоба и защищены его права. Создание системы административного судопроизводства в России необходимо как для юридической защиты рядовых граждан, так и для обеспечения профессиональных прав самих госслужащих.
4. Создание федеральной антикоррупционной службы
В полномочия такой службы будет входить расследование фактов коррупции в органах государственной власти. Аналогом такого органа является независимое Бюро по расследованию случаев коррупции Сингапура. Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности в государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе. Руководителем этого органа является директор, ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. В обязанности бюро входит проверка случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области. Бюро также изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих органов. При перенятии сингапурского опыта необходимо учитывать тот факт, что нормальное функционирование федеральной антикоррупционной службы требует информационной открытости и существования независимого административного суда, иначе сотрудники службы станут новыми опричниками.
5. Частичная «приватизация» некоторых государственных структур
Россия может последовать примеру Великобритании, где с конца 1980-х годов идет процесс передачи многих функций и задач от государственных органов полуавтономным негосударственным организациям («кванго»), которые по сути являются частными компаниями, но при этом находятся под контролем правительства. За счет этого можно существенно сократить численность госаппарата, а сэкономленные средства направить на повышение оклада госслужащих в «старых» министерствах. В той же Великобритании к неправительственным исполнительным органам относятся агентства, которым министерства делегировали свои исполнительные функции; консультативные органы, оказывающие научно-техническое содействие министерствам; трибуналы, занимающиеся проблемами лицензирования и разного рода апелляционными делами (например, Промышленный трибунал, Земельный трибунал).
6. Сокращение регулирующих функций органов исполнительной власти
Сокращение должно коснуться различных сфер общественной жизни: экономики (в целях уменьшения коррупционной емкости государственной службы государство должно избавиться от несвойственных ему функций контроля над предприятиями и их денежными потоками), политики (необходимо ликвидировать возможность отмены регистрации кандидата или партии на выборах на основании недостатков в оформлении документов), средств массовой информации (необходимо снять драконовские ограничения на регистрацию СМИ; ввести запрет на вмешательство государственных чиновников в редакционную политику СМИ и уголовную ответственность за нарушение этого запрета).
Реализация этих мер стала бы важным шагом на пути существенного обновления исполнительной власти в России и трансформации государственной машины из недружественной собственным гражданам бюрократической системы в государство, способное выполнить делегированную ему россиянами задачу построения современного цивилизованного nation-state. Вопрос в том, способна ли на это ныне действующая элита.
Автор — научный сотрудник лаборатории институциональных проблем Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара